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2012年4月9日，最高人民法院發(fā)布了指導(dǎo)性案例《魯濰(福建)鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案》(指導(dǎo)案例5號(hào))。為了正確理解和準(zhǔn)確參照適用該指導(dǎo)性案例，現(xiàn)對(duì)該指導(dǎo)性案例的推選經(jīng)過、裁判要點(diǎn)等有關(guān)情況說明如下。 一、推選過程及其意義 江蘇省蘇州市金閶區(qū)人民法院就該案例涉及的法律適用問題逐級(jí)請(qǐng)示至最高人民法院，2011年1月17日最高人民法院作出(2010)行他字第82號(hào)《關(guān)于經(jīng)營工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證等請(qǐng)示的答復(fù)》。同年4月29日，江蘇省蘇州市金閶區(qū)人民法院作出本案判決，當(dāng)事人均未上訴。后最高人民法院行政審判庭根據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第4條第1款的規(guī)定。向最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室推薦該備選指導(dǎo)性案例。最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室經(jīng)研究討論認(rèn)為。該案例對(duì)于處理類似案件具有指導(dǎo)意義，同意將該案例作為備選指導(dǎo)性案例。2012年2月23日，最高人民法院審委會(huì)經(jīng)討論認(rèn)為，該案例符合《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第2條的有關(guān)規(guī)定，同意將該案例確定為指導(dǎo)性案例。4月9日，最高人民法院將該案例作為第二批指導(dǎo)性案例予以發(fā)布。 該案例主要涉及地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政許可、行政處罰的設(shè)定權(quán)以及人民法院在行政訴訟中如何正確參照適用規(guī)章問題。鹽業(yè)管理領(lǐng)域的立法較少，全國人大及其常委會(huì)沒有專門制定鹽業(yè)管理方面的法律， 目前常用的上位法主要有國務(wù)院制定的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和《食鹽專營辦法》。而不少省、自治區(qū)和直轄市都通過地方性法規(guī)或者規(guī)章的形式制定了本地區(qū)的鹽業(yè)管理的實(shí)施辦法。其中一些地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)工業(yè)鹽的經(jīng)營、運(yùn)輸均設(shè)定了行政許可，對(duì)未取得行政許可經(jīng)營工業(yè)鹽的行為設(shè)定了行政處罰。人民法院在審理因此而引發(fā)的行政訴訟案件中，究竟應(yīng)當(dāng)如何適用法律規(guī)范，實(shí)踐中存在不同認(rèn)識(shí)。本案例的生效判決對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章能否設(shè)定經(jīng)營工業(yè)鹽行政許可并規(guī)定相應(yīng)的罰則作了明確的裁判，對(duì)如何判斷下位法與上位法相抵觸、如何理解行政訴訟法參照規(guī)章的規(guī)定也作了較為全面的闡述。因此，本案例對(duì)類似案件的處理具有指導(dǎo)意義。 二、裁判要點(diǎn)的理解與說明 該指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)確認(rèn)：鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可。鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。現(xiàn)圍繞與該裁判要點(diǎn)相關(guān)的問題逐一說明如下： (一)關(guān)于地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章能否設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可問題 行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)的一種行政管理措施。行政許可法是規(guī)范行政許可的基本法，它規(guī)定了哪些情況需要設(shè)置行政許可、哪些情況可以不設(shè)定行政許可。一般來說，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和行政審批制度的持續(xù)改革，國家需要通過行政許可方式進(jìn)行社會(huì)管理的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)逐漸減少。特別是那些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的或者行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，就不宜設(shè)定行政許可。根據(jù)行政許可法規(guī)定，全國人大常委會(huì)可以通過法律設(shè)定所有的行政許可。而對(duì)于那些尚未制定法律，但又確需設(shè)定行政許可的，國務(wù)院可以通過制定行政法規(guī)來設(shè)定。但是，地方性法規(guī)和地方性規(guī)章對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)則有較多限制。只有尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)才可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。換言之，在已經(jīng)制定了法律、行政法規(guī)的情況下，地方性法規(guī)和地方性規(guī)章都不得創(chuàng)設(shè)行政許可；只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反法律、行政法規(guī)的其他條件。 在鹽業(yè)管理領(lǐng)域，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)并沒有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證之類的行政許可，這已經(jīng)說明國務(wù)院并不認(rèn)為需要設(shè)定類似的行政許可。因此，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不能在行政法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，創(chuàng)設(shè)新的行政許可。 (二)關(guān)于地方政府規(guī)章能否對(duì)其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)設(shè)定行政處罰問題 行政處罰法第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。”“尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。”因此，在已經(jīng)制定行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)和地方性規(guī)章對(duì)未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的經(jīng)營單位設(shè)定行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法所確立的原則和規(guī)定。由于《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有規(guī)定行政處罰，也沒有規(guī)定對(duì)未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的單位從事工業(yè)鹽經(jīng)營要予以行政處罰，故地方政府規(guī)章不能對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)的行為和未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的單位從事工業(yè)鹽經(jīng)營規(guī)定行政處罰。 (三)關(guān)于如何參照適用規(guī)章的問題 根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。所謂參照規(guī)章，是指人民法院在適用規(guī)章時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定是否合法有效、是否與上位法一致進(jìn)行審查判斷；只有那些符合上位法規(guī)定、合法有效的規(guī)章，人民法院才可以參照適用。 《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》規(guī)定，鹽的運(yùn)銷站發(fā)運(yùn)鹽產(chǎn)品實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度。在途及運(yùn)輸期間必須貨、單、證同行。無單、無證的，運(yùn)輸部門不得承運(yùn)，購鹽單位不得入庫。未經(jīng)省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)而私運(yùn)、私銷、私購的鹽產(chǎn)品視為私鹽。由鹽業(yè)行政主管部門就地封存，沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得。并可處以不超過其鹽產(chǎn)品總價(jià)值3倍以下的罰款。蘇州鹽務(wù)局對(duì)魯濰公司作出行政處罰，雖然符合《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》的上述規(guī)定，但是由于該實(shí)施辦法的規(guī)定，違反了行政許可法第十五條第一款、第十六條第三款、第八十三條第二款的規(guī)定和行政處罰法第十三條、第六十四條第二款的相關(guān)規(guī)定，人民法院在審理時(shí)應(yīng)當(dāng)不予參照適用。 三、其他需要說明的問題 (一)關(guān)于誰有權(quán)設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證行政許可的問題 鹽業(yè)行政主管部門對(duì)食鹽和工業(yè)鹽的管理必須依法進(jìn)行。對(duì)工業(yè)鹽設(shè)定行政許可、對(duì)未取得行政許可擅自經(jīng)營工業(yè)鹽的單位進(jìn)行處罰，必須遵循立法法、行政許可法、行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，這是依法行政的基本要求。人民法院在審理行政案件時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循法治統(tǒng)一原則，正確選擇適用法律。如有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為經(jīng)營工業(yè)鹽確需辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，也應(yīng)當(dāng)通過修改《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的方式來加以規(guī)定。必要時(shí)，國務(wù)院也可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，即使經(jīng)依法授權(quán)設(shè)定行政許可，也不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)于沒有上位法依據(jù)、設(shè)立的與行政許可法規(guī)定不一致的行政許可，要及時(shí)予以修改或者廢止；對(duì)確需制定法律、法規(guī)的，要抓緊依法上升為法律、法規(guī)；國務(wù)院各部門對(duì)因行政管理需要必須實(shí)施行政許可又一時(shí)不能制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院發(fā)布決定。凡與行政許可法不一致的有關(guān)行政許可的規(guī)定，自行政許可法施行之日起一律停止執(zhí)行。 (二)關(guān)于地方性法規(guī)、規(guī)章變相設(shè)置行政許可的 根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可可以分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記。而行政許可形式的稱謂主要有許可、審批、頒發(fā)許可證、執(zhí)照等。但也有一些地方性法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件為了規(guī)避行政許可法的規(guī)定，不以許可名義出現(xiàn)，而是變相設(shè)定行政許可。如規(guī)定相對(duì)人在從事特定活動(dòng)前要到行政機(jī)關(guān)備案、先行經(jīng)過行政機(jī)關(guān)確認(rèn)等。對(duì)行政機(jī)關(guān)要求備案、確認(rèn)等管理措施是否屬于行政許可的判斷，則應(yīng)結(jié)合行政許可法的相關(guān)條文綜合進(jìn)行。只要這種備案、確認(rèn)等管理措施限制相對(duì)人從事特定活動(dòng)，或者對(duì)相對(duì)人從事特定活動(dòng)設(shè)置了一定的前提條件，那么不論其形式稱謂如何，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是一種行政許可；違反行政許可法規(guī)定的，人民法院在審理中均不應(yīng)當(dāng)適用。 (三)關(guān)于法院能否直接宣告地方政府規(guī)章無效的問題 根據(jù)現(xiàn)行憲法、立法法所確立的原則，人民法院在審理案件時(shí)具有法律規(guī)范的選擇適用權(quán)。在案件審理時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。當(dāng)前許多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的，且未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護(hù)法制統(tǒng)一，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。但是值得強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)行法律制度下，人民法院無權(quán)撤銷、改變甚至是宣布規(guī)章無效，只有在個(gè)案裁判中才具有法律規(guī)范的選擇適用權(quán)。因此，法院一般不宜直接在判決書中宣告違反上位法的規(guī)章無效，而應(yīng)直接依據(jù)合法的上位法對(duì)被訴具體行政行為是否合法作出認(rèn)定。而對(duì)于那些被人民法院生效裁判認(rèn)定為違反上位法進(jìn)而不予適用的規(guī)章，制定機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)相關(guān)條款依法予以修訂或者廢止。 |
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