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【裁判要點】 土地行政主管部門與受讓人簽訂國有土地使用權出讓合同，是依法行使國家土地行政管理職權的行為,其簽訂的合同性質屬行政協議，而不是平等主體之間訂立的合同，雙方不能協議仲裁。且行政訴訟的目的之一是監督行政機關依法行使職權，行政機關在訂立行政協議時不能協議排除對行政機關依法行使職權的監督。故其在行政協議中約定的仲裁條款為無效條款。
【裁判文書】 安徽省安慶市中級人民法院 行 政 裁 定 書 (2017)皖08行轄終1號 上訴人（一審被告）：安慶市國土資源局，住所地安慶市市府路10號。 法定代表人:徐雄，局長。 被上訴人（一審原告）：安慶市迎春房地產開發有限公司，住所地安徽省安慶市大橋開發區龍眠山路吳咀村。 法定代表人:程陽春，董事長。 上訴人安慶市國土資源局不服安徽省望江縣人民法院(2016)皖0827行初28號行政裁定，向本院提起上訴。本院于2016年2月21日受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。 一審法院認為：《中華人民共和國仲裁法》第二條規定：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，可以仲裁。”本案國有土地使用權出讓合同屬行政協議，而不是平等主體之間訂立的合同，雙方不能協議仲裁。且行政訴訟的目的之一是監督行政機關依法行使職權，行政機關在訂立行政協議時不能協議排除對行政機關依法行使職權的監督。故其在行政協議中約定的仲裁條款為無效條款。依照最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十條第二款、第六十三條第一款第（三）項、第二款之規定，裁定如下：駁回被告對本案管轄權提出的異議。 上訴人安慶市國土資源局上訴稱：一、一審裁定對土地出讓合同性質認定錯誤。土地出讓合同為民事合同。1、土地使用權出讓是國家作為土地所有權人將土地使用權在一定年限內出讓給受讓人，從而創設土地使用權物權的一種民事行為。且建設用地使用權作為土地所有權派生的一種用益物權體現在我國《物權法》中。土地行政管理部門在土地使用權出讓合同法律關系中，只是代表國家對土地使用權進行處分，并不是以土地管理者的身份出現。國家在以土地所有權身份從事土地使用權出讓行為時，其法律地位只是一個特殊的民事主體，與土地使用權受讓人的法律地位完全平等，土地使用權出讓合同的訂立也完全遵循的是平等、自愿、有償的原則，合同的內容也是當事人真實的內心意愿的表達。土地使用權受讓人違約，土地使用權出讓人要求土地使用權受讓人承擔違約金等違約責任時，土地使用權出讓人不能采取強制措施，也不能申請法院強制執行，只能通過民事訴訟或者根據約定的仲裁條款申請仲裁進行救濟。2、土地使用權出讓合同為民事合同為我國立法所確認，將土地使用權出讓合同歸屬行政協議沒有法律依據。第一，《物權法》第一百三十八條對土地使用權出讓合同的具體內容作出了規定，表明了土地使用權出讓合同的性質應屬于調整物權關系的民事合同范疇。第二，《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》對國有土地使用權出讓糾紛劃為民事糾紛作出了明確規定。第三，最高人民法院《民事案由規定》中將建設用地使用權出讓合同糾紛規定為民事案由，進一步明確了土地出讓合同為民事合同。第四，從行政立法規定看，土地使用權出讓合同不屬于行政協議。《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項、《最高人民法院關于適用＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十一條并沒有將土地使用權出讓合同列入行政協議范圍。二、一審裁定適用法律錯誤。我國《物權法》第一百三十八條第二款明確規定了土地使用權出讓合同可以約定爭議解決方式，當然應包括仲裁條款。即使土地使用權出讓合同屬于行政協議，根據該條規定也可以在合同中約定仲裁條款。雖然土地使用權出讓合同在法律理論界長期有民事合同和行政協議之爭，但司法審判及其改革在現行法律未修改的情況下不應僅僅以法學理論為依據，而應當以現行法律為依據。故請求二審法院依法撤銷一審裁定，將案件移送至安慶仲裁委員會管轄。 安慶市迎春房地產開發有限公司答辯稱：一、國土資源局關于土地使用權出讓合同屬于民事合同的理由不能成立：1、土地使用權出讓合同與普通的民事合同有著本質的區別一一受讓人永遠無法取得所有權。國土資源管理部門基于《土地管理法》而取得行使土地使用權出讓的權利，是典型的行政法律賦予的權能，與民事合同平等交換的民事權益區別明顯。而且土地出讓金更是典型的行政性收費。2、國土資源局在闡述國土部門在簽訂土地使用權出讓合同的職責時，回避了當受讓人在受讓后2年內如果不進行開發其有權依法無償收回土地使用權的職能。因此，土地使用權出讓合同只是國家對土地管理過程中的一個環節而已。3、國土資源局之所以能成為本案合同的主體，依據的是安慶市政府關于由國土資源局統一行使土地出讓權的行政決定。國土資源局以《物權法》規定了《土地使用權出讓合同》的內容就認為國家法律對該合同性質作出了認定是故意曲解法律規定。國土資源局在本案中簽訂合同的行為完全符合最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十一條“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”的規定。國土資源局引用的最高人民法院《民事案由規定》也被上述《司法解釋》所替代。二、望江縣人民法院裁定正確。涉案《土地使用權出讓合同》第41條規定“本合同項下出讓方案經市人民政府批準”充分顯示了合同貫徹的是市政府的行政意圖，而非本案雙方平等商議的主觀愿望。一審法院駁回市國土局管轄異議的裁定符合法律的規定。請二審法院依法駁回上訴，維持原裁定。 本院認為：《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政協議。”本案中，安慶市國土資源局與安慶市迎春房地產開發有限公司簽訂國有土地使用權出讓合同，是依法行使國家土地行政管理職權的行為。一審法院認定該國有土地使用權出讓合同系行政協議，雙方在行政協議中約定的仲裁條款為無效條款正確。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，裁定如下： 駁回上訴，維持原裁定。 本裁定為終審裁定 審判長 李 明 審判員 徐可可 審判員 張建平
二〇一七年三月八日 書記員 王 嵐 |
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