作者簡(jiǎn)介：

黃華珍，北京德恒律師事務(wù)所合伙人

范永芳，中國(guó)PPP基金投資總監(jiān)

2018年4月24日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“54號(hào)文”），對(duì)示范庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行了清理與規(guī)范。54號(hào)文體現(xiàn)了相關(guān)部委堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作的決心，勇于糾偏的勇氣，一視同仁的態(tài)度，進(jìn)一步體現(xiàn)了PPP防風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)。

54號(hào)文中有一條規(guī)定引起了從業(yè)人員熱議，行業(yè)中出現(xiàn)了不同的理解與解讀。該條規(guī)定是：“堅(jiān)守合同談判底線，加強(qiáng)合同內(nèi)容審查，落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購(gòu)社會(huì)資本投資本金，不得弱化或免除社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”。

有的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為此條禁止了運(yùn)營(yíng)外包，若社會(huì)資本方無(wú)運(yùn)營(yíng)能力，應(yīng)當(dāng)引入運(yùn)營(yíng)商直接參與投標(biāo)，而非在成立項(xiàng)目公司后，將運(yùn)營(yíng)工作外包給第三方。下稱“外包禁止說(shuō)”。

還有人認(rèn)為此條并非禁止運(yùn)營(yíng)外包，而是禁止政府將運(yùn)營(yíng)責(zé)任指定給政府出資代表或第三方，尤其是本級(jí)政府所屬國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司。下稱“政府指定運(yùn)營(yíng)禁止說(shuō)”。

一、外包禁止說(shuō)之優(yōu)劣

外包禁止說(shuō)強(qiáng)調(diào)了社會(huì)資本方自身必須具備運(yùn)營(yíng)能力，然而要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的良好運(yùn)營(yíng)是否要求社會(huì)資本方必須自身具備運(yùn)營(yíng)能力、一律禁止運(yùn)營(yíng)外包呢？是否可由中標(biāo)社會(huì)資本方根據(jù)專業(yè)的人干專業(yè)的事、有利于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果、有利于統(tǒng)籌資源、有利于提高協(xié)同價(jià)值和降低成本等原則進(jìn)行自主決策，采取市場(chǎng)化手段來(lái)解決運(yùn)營(yíng)問(wèn)題呢？

PPP模式存在的合理基礎(chǔ)在于物有所值，看中的是社會(huì)資本方的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)集成能力，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出較傳統(tǒng)模式更優(yōu)。財(cái)政部示范合同（下稱156號(hào)文）亦指出：“根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和項(xiàng)目公司管理能力的不同，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)考慮將項(xiàng)目全部或部分運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，并與其簽訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。個(gè)案中，運(yùn)營(yíng)維護(hù)可能需要事先取得政府的同意。但是PPP項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)和維護(hù)義務(wù)并不因項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營(yíng)維護(hù)事務(wù)分包給其它運(yùn)營(yíng)商實(shí)施而豁免或解除。”外包禁止說(shuō)之政策延續(xù)性較為薄弱，容易對(duì)市場(chǎng)形成突然襲擊。

外包禁止說(shuō)對(duì)市場(chǎng)可能產(chǎn)生較大影響。因此前不少PPP項(xiàng)目由施工方中標(biāo)，而施工類央企多數(shù)不具備運(yùn)營(yíng)能力，更不用說(shuō)其他地方國(guó)企、民企承擔(dān)的PPP項(xiàng)目了，委托第三方運(yùn)營(yíng)便成為其積累運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、向全過(guò)程產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過(guò)渡手段。如按外包禁止說(shuō)來(lái)執(zhí)行，可能對(duì)很多項(xiàng)目產(chǎn)生影響。

此外，立法一律強(qiáng)制要求在采購(gòu)前選擇運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合體可能未必符合形態(tài)萬(wàn)千的現(xiàn)實(shí)情況。例如，一些行業(yè)優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)商資源較為缺乏，一些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)占比較小，運(yùn)營(yíng)商未必愿意直接成為投資人。再如，項(xiàng)目的前期采購(gòu)過(guò)程往往時(shí)間比較緊張，施工方與運(yùn)營(yíng)方倉(cāng)促聯(lián)合亦可能導(dǎo)致未來(lái)產(chǎn)生大量糾紛。又如，在特定項(xiàng)目中地方運(yùn)營(yíng)企業(yè)可能更具實(shí)力承擔(dān)運(yùn)營(yíng)工作。實(shí)踐中，不少中標(biāo)社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)開始前積極準(zhǔn)備運(yùn)營(yíng)商采購(gòu)，為運(yùn)營(yíng)責(zé)任之承擔(dān)作了充分的準(zhǔn)備，統(tǒng)一劃一的規(guī)定反倒可能損害靈活性。

當(dāng)然，外包禁止說(shuō)強(qiáng)調(diào)了運(yùn)營(yíng)在PPP模式中的重要性，對(duì)于運(yùn)營(yíng)占主要項(xiàng)目?jī)?nèi)容的項(xiàng)目，可否在單行法規(guī)或規(guī)范性文件中進(jìn)一步做出運(yùn)營(yíng)外包禁止之特殊要求，是值得進(jìn)一步探討的。

二、政府指定運(yùn)營(yíng)禁止說(shuō)之優(yōu)劣

政府指定運(yùn)營(yíng)禁止說(shuō)較外包禁止說(shuō)對(duì)市場(chǎng)之影響較為溫和。此說(shuō)揭示了規(guī)則之本意在于禁止政府通過(guò)指定運(yùn)營(yíng)方式變相融資，禁止社會(huì)資本方逃避運(yùn)營(yíng)責(zé)任。然而，此說(shuō)也存在一些待澄清的問(wèn)題：

一是法律解釋技術(shù)問(wèn)題。文義解釋是法律解釋之出發(fā)點(diǎn)，即應(yīng)當(dāng)首先在文字可能之范圍內(nèi)進(jìn)行法律解釋，否則可能損害法之明確性。從文義上看，該條禁止的是“合同約定…….”，而非“政府指定”，即該條禁止的是一切將運(yùn)營(yíng)“責(zé)任”交給第三方承擔(dān)，社會(huì)資本方不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任的情況，而非僅僅是“政府指定第三方運(yùn)營(yíng)”的情況。

我們認(rèn)為該種解釋可能更接近于立法之目的，然而，也存在需要解決的技術(shù)問(wèn)題，即：即使此為立法機(jī)構(gòu)之本意與初衷，在缺乏立法背景資料之情況下，立法目的之解釋基礎(chǔ)不牢靠。特別是在未來(lái)的審計(jì)程序中，審計(jì)機(jī)構(gòu)多以文字規(guī)定作為審計(jì)基礎(chǔ)，而非口耳相傳之“理念”。

二是需考慮操作性問(wèn)題。如何判斷政府指定？在PPP合同中約定未來(lái)運(yùn)營(yíng)方為某當(dāng)?shù)貒?guó)企，而并不存在任何顯示“政府指定”之證據(jù)，是否可認(rèn)定合規(guī)？如若從寬掌握，則此規(guī)則之效力將大打折扣，正如一位從業(yè)者指出“如此一來(lái)，規(guī)避之道盛行”。置言之，無(wú)法起到規(guī)范之效果。如若從嚴(yán)掌握，一律不允許地方運(yùn)營(yíng)公司作為外包之運(yùn)營(yíng)方，或?qū)⒑贤孪让魇具\(yùn)營(yíng)方推定為“政府指定”，則可能忽視了復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，可能存在“錯(cuò)殺”情況，對(duì)市場(chǎng)也可能形成較大沖擊。此外，此舉是否會(huì)造成新的岐視亦不可不深思。

三是可能引發(fā)新一輪“過(guò)度解讀”。在當(dāng)前形勢(shì)下，在存在多種解釋可能的情況下，地方政府等相關(guān)方往往采取寧嚴(yán)勿松之口徑，以避免職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此不排除一些地方一律不允許地方國(guó)有運(yùn)營(yíng)企業(yè)參與PPP運(yùn)營(yíng)外包之情形出現(xiàn)。

然而，政府指定運(yùn)營(yíng)禁止說(shuō)切中時(shí)弊，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的個(gè)別地方政府留存運(yùn)營(yíng)權(quán)以變相融資之亂象做出了回應(yīng)，在防風(fēng)險(xiǎn)的大勢(shì)下具有重要的積極意義。

三、運(yùn)營(yíng)責(zé)任落空禁止說(shuō)之提倡

基于前述分析，我們不禁思考，是否存在一種不脫離文義，又能實(shí)現(xiàn)立法目的，同時(shí)在現(xiàn)有法規(guī)框架內(nèi)、避免對(duì)市場(chǎng)形成大進(jìn)大出影響的解釋？我們拋磚迎玉，提出運(yùn)營(yíng)責(zé)任落空禁止說(shuō)供相關(guān)部門、專家以及從業(yè)人員批評(píng)指正。

運(yùn)營(yíng)責(zé)任落空禁止說(shuō)是指合同不得約定運(yùn)營(yíng)責(zé)任非由社會(huì)資本方或其成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)，而由政府方出資代表或其它第三方承擔(dān)；在社會(huì)資本方和/或其成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)最終運(yùn)營(yíng)責(zé)任的前提下，具體運(yùn)營(yíng)工作可交由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司承擔(dān)，亦可由項(xiàng)目公司按市場(chǎng)化原則通過(guò)合法合規(guī)程序自主選擇第三方承擔(dān)；地方政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府出資人代表不得通過(guò)明示、暗示等方式干預(yù)項(xiàng)目公司的自主選擇，運(yùn)營(yíng)方可以為當(dāng)?shù)貒?guó)企，也可以為既有當(dāng)?shù)仡愃七\(yùn)營(yíng)公司。該說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)責(zé)任之最終承擔(dān)主體，但在責(zé)任可控的情況下，法不干預(yù)具體運(yùn)營(yíng)工作之開展方式。原因在于：

一是此說(shuō)較為符合文義解釋。54號(hào)文原文規(guī)定：“合同中……不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”，強(qiáng)調(diào)的是合同不得約定把“責(zé)任”交由第三方或政府方出資代表承擔(dān)。眾所周知，責(zé)任與行為并非同一概念，責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是后果之承擔(dān)或義務(wù)違反之不利結(jié)果。運(yùn)營(yíng)行為之外包并不等于運(yùn)營(yíng)責(zé)任之推卸，此前財(cái)政部156號(hào)文已做出闡釋。本條禁止的是合同將運(yùn)營(yíng)責(zé)任從社會(huì)資本方身上解除，無(wú)論該解除是政府指令，亦或社會(huì)資本方要求，亦或雙方合意，任何責(zé)任消減都不符合PPP之精神，當(dāng)然，符合法律規(guī)定之股權(quán)轉(zhuǎn)讓除外。

二是此說(shuō)判斷標(biāo)準(zhǔn)較為簡(jiǎn)單，亦能實(shí)現(xiàn)立法意圖。毋庸諱言，個(gè)別地方政府將運(yùn)營(yíng)工作指令當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承擔(dān)，明示投資人不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)變相融資。禁止運(yùn)營(yíng)責(zé)任由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)嫁至第三方，足以約束前述行為。如若合同只約定運(yùn)營(yíng)工作由第三方外包承擔(dān)，并不免除或減輕社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司之運(yùn)營(yíng)責(zé)任，我們認(rèn)為亦無(wú)需過(guò)多干預(yù)，因?yàn)槭袌?chǎng)將自發(fā)調(diào)節(jié)。當(dāng)分包商運(yùn)營(yíng)條件過(guò)苛?xí)r，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司可以用腳投票；當(dāng)社會(huì)資本方條件過(guò)苛，分包商也可以用腳投票，交易難以達(dá)成。

三是此說(shuō)未突破此前政策規(guī)定，不構(gòu)成一項(xiàng)“新規(guī)”，符合“不溯及既往”的基本法治理念。禁止運(yùn)營(yíng)責(zé)任外包、轉(zhuǎn)包或反包，而非運(yùn)營(yíng)工作的外包，符合現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定。財(cái)金[2014]76號(hào)文規(guī)定“政府和社會(huì)資本合作模式……通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作……”。財(cái)辦金[2017]92號(hào)文等禁止“建設(shè)-移交”的BT。財(cái)辦金[2017]92號(hào)文將“僅涉及工程建設(shè)無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”作為入庫(kù)和清庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)有規(guī)定中足以推出禁止運(yùn)營(yíng)責(zé)任因外包而落空的結(jié)論，運(yùn)營(yíng)責(zé)任落空禁止說(shuō)不是一項(xiàng)“新規(guī)”，而是“舊規(guī)”。如此一來(lái)，便符合法安定性和不溯及既往的基本要求，對(duì)市場(chǎng)沖擊較小。

綜上，運(yùn)營(yíng)責(zé)任落空禁止說(shuō)與政府指定運(yùn)營(yíng)禁止說(shuō)之核心區(qū)別在于：（1）前者不僅可以規(guī)范政府通過(guò)指定運(yùn)營(yíng)方式解除社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任的情況，亦禁止了任何免除或減輕社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任的情形，未突破法條規(guī)定的文義。（2）前者并不禁止合同采取運(yùn)營(yíng)工作外包，僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本方應(yīng)作為最終責(zé)任承擔(dān)者；也不對(duì)合同約定地方國(guó)有運(yùn)營(yíng)企業(yè)直接做出否定性評(píng)價(jià)，避免做出一刀切之硬性規(guī)定，擬通過(guò)市場(chǎng)看不見之手自發(fā)調(diào)節(jié)，能夠?qū)崿F(xiàn)立法之目的。（3）前者判斷標(biāo)準(zhǔn)更為簡(jiǎn)單明了，亦符合現(xiàn)行法之規(guī)定，不構(gòu)成一項(xiàng)新規(guī)則，即便溯及既往，對(duì)市場(chǎng)之影響亦較為平和，不易造成劇烈波動(dòng)。誠(chéng)然，法規(guī)之涵義以有關(guān)部門權(quán)威解釋為準(zhǔn)，我們的解釋僅供參考。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)，各種不確定因素多，在“防風(fēng)險(xiǎn)重合規(guī)”之最新趨勢(shì)下，PPP模式朝向健康穩(wěn)健方向發(fā)展。我們的政策法規(guī)有待繼續(xù)制訂健全，市場(chǎng)公信力有待共同維護(hù)建設(shè)，行業(yè)各相關(guān)方需要理性耐心參與，具體從業(yè)者也需要客觀全面理解執(zhí)行。PPP市場(chǎng)的健康發(fā)展既需要正本清源，也需要各方共同精心培育與呵護(hù)。