《明太祖洪武實錄》卷142，言：“中國既安, 守在四夷”。

當一個統一王朝建立，廣闊的疆域治理永遠是它的第一難題，那么對于一些遠離中樞的邊疆和偏遠地區民族，究竟該如何掌控和治理呢？元代之前的封建王朝，依靠的是羈縻治策的政治手段。當時間線移至元代時，有史以來最為廣闊的疆域使得羈縻治策的弊端越發突顯，繼續沿用羈縻治策是不合時宜的。歷史的滾滾車輪之下，使得元朝開創性的設置了土官土司制度，可以說，元代之前的王朝都以羈縻治策維護其封建統治，元代之后的王朝皆以土官土司經營國家。

這種制度隨著歷史而產生的變遷，究竟對古代中國的國家安全有著何種影響和意義呢？為何羈縻治策向土官土司制度進行演變？

一、羈縻治策的誕生和潛在問題

“制四夷如牛馬之受羈縻也”

何謂“羈縻”？古代的馬之“羈” (籠頭)、牛之“縻” (鼻繩)，都是人類控制牲畜為自己創造生產的一種工具和方法，因此羈縻治策也就是以一種巧妙的手段達到封建王朝控制邊疆的目的，而這種巧妙地手段則是借助邊疆地區的夷狄首領們的本地勢力進行疆域管控，朝廷通常會封賜那些勢力較強的夷狄首領為王、侯或將軍、都督等官職，受封者可以世襲其職，世率其民。這樣一來夷狄首領們在名義上便是朝廷的官員（實際是非正式官吏），封建王朝的邊陲地區也有了名義上的管理制度，當然這種制度實際上也是極為松散的，因為它對于夷狄首領們沒有詳細和強硬的職責要求。

羈縻治策自秦漢時期開始，到唐宋兩代，一直難以擺脫它潛在的各種問題，其中最為明顯的就是羈縻治策無法解決邊疆地區的高成本、低收益問題。秦漢至唐宋時期的封建王朝，它們對于邊疆地區的投入是極大的，比如朝廷需要在邊陲地區用兵，輜重的損耗就很驚人，這還不算勞役的征派和交通的困難。朝廷對于邊疆地區的高投入，換來的卻是極低的回報，受封的夷狄首領們只需象征性的上繳少量貢納即可，朝廷在邊疆地區沒有額外的獲利渠道，縱然想要從邊陲地區獲得利益也無從下手。

唐神功元年(公元后697年)，時任鸞臺侍郎的狄仁杰便有積極上書，反對朝廷征民遠戍疏勒四鎮，言辭如下：

《舊唐書》卷89《狄仁杰傳》, “若用武荒外, 竭府庫之實以爭磽確不毛之地, 得其人不足以增賦, 獲其土不可耕織，乃秦皇、漢武之鹵莽所為。”

狄仁杰言辭之懇切，態度之堅決，他認為羈縻治策不是一個長期有效的國家安全政策。功如漢武帝或是唐太宗兩位帝皇，他們的功績大多是于開拓邊疆有關，但即便是漢武帝到了晚年，也很后悔自己對邊疆地區窮兵黷武過甚，甚至頒發罪己詔，承認自己早年征伐的錯誤，緊接著又下令不得在西域地區加強軍事力量和設置屯田。等到唐朝，唐太宗直接便將羈縻治策定義為“勞百姓以取虛名”。

因此在唐宋時期，雖然也采用的羈縻治策，但這一時期的羈縻手段有明顯的保守和內斂傾向。

二、土官土司制度的施行和優點

聊完羈縻治策，我們再說土官土司。土官土司制度其實并非元朝首創，準確的說，元代發現了羈縻治策中的巨大問題，因此設立了土官制度；明清又在土官制度之上，完善出了土司制度。這兩種制度雖有細節上的小差異，但核心卻是一致的，因此又將這種制度合稱為土官土司制度。

土官土司制度的施行更加嚴格，不像羈縻治策般非常的籠統和分散。

首先，土官土司制度確立了地區，它的施行以滇黔桂等西南部的邊疆地區為主。其次，朝廷仍會冊封蠻夷首領，通常依據他們的所轄范圍任命為各級土官或是土司，采取的也是土官治理土民的基本政策，最大的不同是土官土司是朝廷承認的正式官員，無故不得肆意廢除，并且也需要朝廷的批準才能世襲。這一規定的標準化和正式化，標示土官土司仍然有著羈縻邊疆的作用，但卻正式的被納入到了國家的行政體系中。最后，受封的土官土司不再像羈縻治策中受封的夷狄首領們一樣職責模糊，他們不僅需要履行對朝廷進行貢納的義務，還是幫助朝廷清查戶口、維護治安以及收取賦稅等等。

土官土司制度的確立，極大的解決了封建王朝采取羈縻治策以來面臨的最大難題——高投入，低收益。每朝每代都知道“以夷治夷”的重要性，也都想實現這一目標，但邊疆地區的基層官員來源是一個無法跨越的難題，以一種粗糙的方式將蠻夷首領設置為各級土官、土司，這解決了邊疆地區的官員來源問題。同時，朝廷又以土軍代替部分邊軍鎮守邊疆，這縮減了國庫的軍事開支，南宋時潭州知州趙彥勵便極為提倡這種做法，曾這般說道：

“其習俗嗜欲悉同徭人, 利害情偽莫不習知, 故可坐而制服之”。

最后也是最幸運的一點，那就是元明清時期已經從西南地區發現儲量極為豐富的有色金屬。如此一來，邊疆地區大量稅收的支持和軍事投入的縮減，以及各種資源的發現，使得高成本，低收益的羈縻難題得以緩解。

三、歷史中羈縻的演變與總結

在某一段時期中，由羈縻治策演變而成的土官土司制度，極大的幫助封建王朝維護了其統一的穩定性和有效性，成效顯著。當然后期土官土司們逐漸坐大，對國家政策的不遵循，甚至是對國家安全產生了威脅，這也是土官土司制度的一大缺點，也正因如此，明朝末期在部分地區開始試行了改土歸流的政策。

總結來說，土官土司制度是由羈縻治策演變而來的，其中體現了歷史里順時而生和因地制宜的兩大特征，這也是歷史發展的必經之路。元、清兩朝雖是異族入主中華，但最終卻被漢文明同化，在元明清三朝之中，諸如忽必烈、朱元璋、雍正等人的推動作用是明顯的。假若封建王朝再一直采用羈縻治策這一方式，勢必使得王朝對邊疆的治理疲軟無力，嚴重時甚至會拖垮一個國家。站在百年之后的歷史時期，我們不妨回頭往前看，會發現土官土司制度的確立在那一段時間里是正確的，歷史發展也證明了這一點。