摘 要：“村改居”社區是城市化進程中的一種特殊類型的社區。“村改居”社區治理目前面臨著集體經濟發展瓶頸、組織關系不順、社區自治能力不強、公共服務落后等諸多問題。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神, 積極推動城鄉社區治理和服務創新, 結合“村改居”社區治理的現狀, 探討“村改居”社區的特征, 分析目前“村改居”社區治理的困境, 并提出“村改居”社區治理亦應從集體經濟改制、理順組織架構、培育社區社會資本、優化公共服務等目標展開。

進入新世紀以來, 隨著城市擴容提質速度的加快, 城市空間不斷拓展, 城區面積不斷增加, 城市化水平不斷提升, 城市地區出現了一種比較特殊的社區類型——“村改居”社區。“村改居”社區主要是指通過變農村戶口為城市戶口, 村委會改為社區居委會所形成的社區。作為一種過渡型的社區, 一方面為城市發展消除了某些體制障礙, 加快了城市化的步伐。另一方面, “村改居”是一項涉及基層社區建設、集體資產處理、居民身份轉換、公共服務延伸等問題的系統性工程, 也面臨著諸多治理難題和困境, 是當前城市化進程中矛盾最突出的問題之一。因此, 了解分析“村改居”社區治理中的問題, 尋求有效的解決方法, 對促進社會的和諧穩定、推進城鄉一體化具有重要意義。

一、“村改居”社區治理的研究基礎

“治理”一詞在中西方長期存在, 初始涵義基本等同于“統治”, 即控制、操縱的意思。1989年世界銀行在《撒哈拉以南非洲:從危機到可持續增長》中提出, 非洲發展問題的根源在于“治理危機”, 治理這個概念開始被更廣泛的研究和運用。20世紀90年代以來, 一些西方學者在現代化的發展背景之下, 對治理作出了更深入的解釋, 并形成了治理理論。較具代表性和權威性的治理理論是全球治理委員會在1995年研究報告《我們的全球之家》中提出的, 治理是各種公共或私人機構在管理共同事務時所采用的方式總和, 是在調和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯合行動的持續性過程①。2 0世紀末以來, 國內學者也開始對治理理論進行研究。大多數學者認為, 社會治理旨在建立一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協調互動的治理狀態, 是在科學規范的規章制度的指引下, 強調各行為主體主動參與的社會發展過程。

隨著社區建設的推進, 治理理念進入到社區研究者的視野之中, 在政府與社會治理、公民與社會融合等社會管理體制和機制的創新實踐中, 社會管理的組織體系逐步出現多元化局面, 社區治理的概念被正式引入。陳剩勇認為, 社區治理是居民生活的地理空間內, 依托政府組織、社會組織、民營組織以及民間公民組織等各種組織化的網絡體系, 以社區居民發展為中心, 面向居民需求的服務, 共同完成和實現社區治理中的公共服務和社會事務管理的改革和發展②。史柏年認為, 社區治理是指一種由共同目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制。它是由多元化、多樣性的行為主體參與, 依據正式的法規或非正式的公眾愿意接納和認同的規范, 通過協商談判、資源交換、協調互動, 確立認同和共同的目標, 對涉及居民切身利益的公共事務進行有效的管理, 從而增強社區凝聚力、增進社區成員福利、推進社區全面發展的③。

目前, 學術界普遍認為社區治理不僅是國家權力的實施或福射, 更是社會成員的自我管理并以此與行政權力融合或者在某種程度上消解強勢行政權力的過程。社區治理強調治理主體的多元化和治理方式的多樣性。在社區治理過程中, 多元主體通過公開討論、平等協商等方式反映自身利益或公共利益訴求。基于對現有文獻的理解和分析, 筆者提煉出社區治理的內涵:在接近居民生活的地理空間內, 不同公私行為主體依據正式法律法規或非正式的公眾愿意接納和認同的規范, 依托治理主體的多元化和治理方式的多樣性, 共同應對社區居民切身利益的公共事務進行有效的管理, 從而增強社區凝聚力、提高社區自治能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程④。

“村改居”社區作為一種“過渡型”的社區, 治理過程和模式等方面與傳統的農村和城市社區相比具有明顯的差異和不同, 仍然處于不斷摸索的階段。從我國現行的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》 (以下簡稱“《居民委員會組織法》”) 和民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》等法規精神來看, “村改居”是一項系統工程, 它具體是指在撤銷原有的行政村體制下, 設計一套包含“土地權益、債權債務、基層組織建設與管理, 以及基層居民社保等關系”的體系。“村改居”社區管理的主要內容包括六個方面:撤銷行政村改成社區居委會;依法征用集體土地轉變為國有;集體資產的股份制改革;原集體用房和私房的產權所有化改革;農轉非后與市區居民同等的權利和義務⑤。

關于“村改居”社區治理范圍與區位的界定, 學術界持有不同觀點, 有研究者將“村改居”社區主要界定為位于城區, 特指在城市化進程中被城市建設所包圍的“城中村”, ⑥有研究者將“村改居”社區限定于城市邊緣區域, 或特指在城鄉結合部開展“村改居”建設工作的社區, 也有部分研究者認為“村改居”社區包含上述兩種區位類型。⑦本文的研究是基于對上述兩種區位類型的研究。

二、“村改居”社區的獨特性

在社會轉型、城鄉一體化建設歷史潮流下, 傳統的農村社區在城市化的影響下發生了一系列的非農化變遷, 形成了其特有的獨特性, “村改居”社區在建設過程中延續了一般社區的基本構成和主要特征, 但作為城市化進程中“過渡型”的產物, 又有它獨有的屬性, 具有與純粹狀態下的城市社區和農村社區所不同的特點。

(一) 城鄉結合的物理空間

“村改居”社區大多位于城區或城郊結合帶, 是城市范圍不斷拓展的直接產物, 加上城市工商業的邊緣化拓展趨勢, 位于城市郊區的農村也發生了變化, 逐漸由傳統的農業主導向第二三產業轉換, 隨之改變的是大量農用土地被征用, 進行工業建設和商業開發, 村莊的建筑外貌和空間發生巨大的變化。例如原有的耕地被大規模的開發, 紛紛建起廠房, 辦起企業。另外, 很多村民利用自己的宅基地, 違規修建七八層的高樓出租, 由于缺乏科學統一的規劃, 建造的房屋讓整個社區顯得非常雜亂, 形成了“村改居”社區半城半鄉的過渡型景觀, 具有明顯的城鄉結合物理空間特征。

(二) “亦城亦村”的生活場域

“村改居”后, 無論是從管理體制、還是居民身份, 都已經納入了城市街道的統一管理中, “村改居”社區從法律意義上已經屬于城市社區。由于是從農村社區過渡而來, 其受現代城市文化巨大影響的同時, 還留有傳統農村社區的諸多特點, 具有明顯的城鄉二元性:一是在社區組織結構、管理方式、管理思維等方面雖然逐步向城市社區靠近看齊, 但仍帶有農村社區的深刻印記。例如“村改居”之后的社區居委會管理人員的工作方式并沒有發生實質性的改變, 仍保留原有農村社區的管理模式和治理特點。工作理念中對于“村改居”的認識也僅僅在“管理體制的轉變”而已。二是居民的生活方式和交際網絡帶有明顯的傳統和現代的交叉性特征。“村改居”社區的居民大都是由村民轉變為市民, 隨著收入水平逐漸的提高, 這部分人的物質生活水平與城市居民非常接近, 但是在生活理念、方式和行為上還保留著農村社會的深深烙印。社區多數居民的社會交往范圍較窄, 社會生活圈子相對固定封閉。在長久的生活實踐和個體村落社會化基礎上形成傳統的“生活場域”, 具有強大的“慣習”力量, 在一定程度上阻擋著城市化浪潮對傳統的侵襲。

(三) 居住人口結構復雜、流動性強

“村改居”社區的居住人口結構較復雜, 流動性強, 主要體現在兩個方面:一方面是原社區居民逐漸分化為不同的階層群體, 在城市化和社會轉型的進程中, “村改居”社區中的居民由于就業領域和生活方式的差異, 隨著時間的推移, 居民群體也逐漸形成了不同的層級, 依據收入水平的差異, 高收入群體逐漸融入到城市社區, 多數高收入群體移居到附近成熟的城市社區, 成為真正意義上的“城市居民”。但同時仍保留著原來的“村籍”, 擁有自己的宅基地并分享集體經濟發展帶來的紅利。另外一部分群體則依靠自有的宅基地來獲取收益, 例如“包租公 (婆) ”等就是形容這一批群體。這兩個差異較大的群體也恰恰體現社會轉型對階層分級的影響。另一方面體現在日益增加的外來人員構成上, “村改居”社區中本地人口與外地人口嚴重倒掛現象突出, 由于相對較低的房租和生活成本, “村改居”社區吸引了大量的外來人員居住。與傳統社區相比, “村改居”社區大量高流動性的外來陌生人口也導致了社區居民交往的低頻性, 社區內部不同群體之間界限分明, 本地人與外地人, 不同地域的外地人之間, 無論交往頻度還是交往深度都比較低, 由于在社區層面缺乏居民溝通交流的正式機制和平臺, 造成了社區公共空間的緊張和生活共同體意義的缺失。

(四) 紛雜繁多的社區管理

作為城市流動人口的集中聚居區, “村改居”社區在日常的社區治理中, 面臨著比農村社區和城市社區更多的困難。農村社區是熟人社會, 村民社會關系簡單, 社會交往穩定持久。城市社區建立在現代社區管理結構和體制之上, 居民來自不同的地方但相互關系獨立簡單, 政府對城市社區的資源投入也相對較多。“村改居”社區由于地域的限制和歷史的因素, 在發展過程中也受到制約。例如社區發展所需要的公共資源和空間不足, 加上社區中居住群體特征的差異、流動性強和復雜性高等特征, 使得社區治安、環境衛生管理方面都存在諸多問題, 上述存在的問題為社區管理的銜接和轉換帶來了較大的困難。傳統的農村社區管理由黨組織、村委會和集體經濟管理組織三個機構構成, 但是“一套人馬”, “三位一體”是大多數農村社區目前的管理運行形式。隨著“村改居”的進行, 居委會和經濟管理組織之間的職能被分開, 基層社區的公共權力被重新分配, 居委會在開展社區管理和服務過程中, 所需要的經費仍由村集體經濟供給, 而村集體經濟的管理是獨立于居委會之外的另一個組織, 繼而造成基層組織管理權和財政權的分離, 引發權、責、利的掣肘與沖突。

三、“村改居”社區面臨的治理困境

(一) 集體經濟發展困局:產權不清與經營障礙

“村改居”后, 原村委會的建制和農村管理體制被撤銷, 取而代之的是依照《居委會組織法》產生的居委會管理體制。在此過程中, 農村原有的集體資產如何處置成為橫亙于“村改居”社區治理的難題。一是集體經濟的產權歸屬問題。“村改居”是對村民集體利益的一次重要重新分配, 因此必然會觸及到村民的核心經濟利益。目前許多地方的“村改居”社區在處置集體資產時采取股權固化的政策設計, 但股權固化的實際操作卻困難重重, 集體資產難以有效量化⑧, 股東身份難以明確界定⑨。二是集體經濟的組織經營問題。農村集體經濟擔負著發展經濟、股份分紅和提供農村公共產品三大職能⑩, 但是傳統的農村集體經濟組織形式和經營方式限制了其進一步的發展11。三是集體經濟的功能地位問題。“村改居”后, 農村集體經濟組織發展的方向是成為專業的市場主體, 參與正常的市場競爭。但與此同時又要承擔絕大部分的社區公共事務管理和公益事業發展費用, 嚴重制約了社區股份合作經濟組織的健康發展。

(二) 社區治理體制轉換:權責不清與適應困難

“村改居”之后的村委會改為居委會, 帶來社區治理體制的變化, “村改居”社區在組織體系方面有著自身的特殊性。社區治理在組織架構方面, 如社區黨組織、居委會、社區服務中心等與集體經濟管理組織之間存在著較大的矛盾, 受到集權與分權博弈的限制, 影響社區各組織的有效運轉。一是居委會的自治地位虛化。“村改居”后居委會管理經濟的職能被剝離, 但其傳統的行政權力和上級政令的管理方式在“村改居”之后的社區管理方面仍然存在, “大包大攬”的情況沒有實質性的改變。二是社區工作站配置問題。目前大多數“村改居”社區都成立了社區工作站承擔政府公共管理服務。社區工作站工作人員如果由上級政府任命或委派, 則社區居民對他們不信任, 難以開展工作, 如果由社區居委會人員兼任, 則極大地增加了基層社區工作量, 使其無暇顧及社區自治管理。三是居委會和集體經濟組織關系問題。社區自治與集體經濟經營的分離固然使居委會能夠全面開展社區自治管理中, 但是分權的機制還是制約了自治的水平, 也直接影響到居委會的管理效率。這種分權主要表現為“財權”和“事權”的分離, 居委會管理基層社區事務, 集體經濟組織承擔社區管理的相關費用, 此局面直接導致社區基層管理決定需要集體經濟組織的同意, 降低了社區工作效率。

(三) 社區自治能力不強:參與不足與缺乏信任

“村改居”社區的特殊性也帶來了社區管理的困境, 究其原因主要體現在社區居民間缺乏足夠的信任和共識性的規范, 造成社區管理參與積極性差和意識淡薄。在現階段社會轉型過程中, 契約是作為現代社會轉型的基礎, 但“村改居”過程中則以傳統的“人情”為基礎, 契約精神欠缺12。一方面, “村改居”社區的居民主要是由原來的農民轉變為市民, 自組織能力和水平較低, 習慣性地依賴于原有的“家族”勢力, 親情影響力較大, 這與現代社區的有機結合及結社活動存在著本質的區別。另一方面“村改居”社區作為外來人口的聚集地, 本地人與外地人之間由于地域觀念的不同, 人與人之間存在疏離感, 相互之間共同關心的話題和利益較少, 參與社區活動的意識和積極性較差, 社區歸屬感和認同感較差。三是隨著利益多元化和個人理性化的發展, 價值觀日益多元化, 傳統社會以“親情”和“道德”為基礎的約束力逐漸減弱, 由此導致社區的凝聚力日益渙散, 給社區帶來更多結構性緊張與壓力。13

(四) 社區公共服務落后:城鄉失衡與保障不足

“村改居”后社區公共服務的功能凸顯, 由原住居民拓展為向社區全體居民提供服務。隨著社區居民目標的多樣化, 社區居民的服務需求層次也越來越多, 數量越來越大, 質量越來越高。而在現實中, 社區卻因為各種原因無法提供有效的社區服務來滿足居民的需求, 造成各種問題, 給社區建設帶來了瓶頸。在社區公共設施建設方面, 與城市社區相比, “村改居”社區基本保留和沿用原有村居設施, 嚴重落后于城市社區, 基層社區治理辦公設施簡陋, 公共服務的設施也非常欠缺, 這些不足在很大程度上制約了“村改居”社區的建設與發展。在社會保障方面, 雖然農村社會保障體系已經比較齊全, 但與城市社區相比, 各類保障的水平依然很低, 且缺乏可持續性。在社區服務經費方面, 由于“村改居”后仍然由原農村集體經濟組織負擔絕大部分的公共事務管理費用, 導致“村改居”社區在社區公共事務的自治上容易出現兩極分化, 集體經濟實力強的社區, 因有充足的經費, 能為居民提供比較完善的社區公共服務和進行社區社會事務的自治。相反, 社區公共事務則往往陷于管理的“真空”。

四、“村改居”社區治理的目標取向與建議

(一) 推動集體經濟轉型改制

從集體經濟發展來看, “村改居”后集體經濟組織從居委會中分離出來, 不但初步理順了社區組織關系, 更使得經濟組織回歸集體經濟經營管理的職責本位, 為集體經濟的市場化和專業化提供了可能。黨的十八大報告提出“依法維護農民的集體收益分配權, 壯大集體經濟實力, 發展農民專業合作和股份合作, 培育新型經營主體”, 要讓集體經濟成為真正的市場主體, 就必須推動集體經濟的轉型改制和創新, 嚴格遵循集體資產的股份化、現代企業管理制度和集體經濟收益集體分配的原則, 讓居民以個人的資產入股, 實現原有的資產向股份轉換, 讓農民成為股東, 確保農民對所持股份的收益權和管理權, 實現集體經濟成為農民入股、主體多元的市場主體。具體來講, 一是集體經濟組織形式的創新, 主要包括集體資產運營、集體資產市場化及集體經濟組織管理上的突破。二是集體經濟發展方式的創新, 實現集體經濟由粗放式向集約化的轉變。

(二) 理順社區組織管理架構

在推動社區建設和社區管理體制改革進程中, 現階段的社區治理主體是由“單一的權力主體”向“多元化的主體”轉變。這種多元化主體在“村改居”社區管理體制中主要體現為社區黨組織、集體經濟組織、社區居委會和社區服務中心等四個方面。在基層社區制度設計方面, 首先要強化制度建設, 形成多元治理格局, 通過設置社區服務中心, 統籌政府職能部門在社區的公共行政服務工作, 居委會則回歸自治組織, 在組織社區居民開展各類活動, 提供相關服務等方面起到作用, 逐漸形成政府職能部門、街道辦事處、社區組織、社區居民等多元主體參與的基層治理格局14。其次, 明確各社區組織功能定位, 形成“參與式”的治理模式, 清晰管理理念, 形成以社區黨組織為領導核心、社區自治組織為主體機構、社區服務的公共組織為服務平臺、社區集體經濟組織為支撐, 社區群團組織為輔助和社區社會組織為補充的組織體系。

(三) 積極培育社區社會資本

社區社會資本主要是指居民間的信任和溝通, 社區的制度和規范, 社區關系網絡和社區的各類組織。社會資本具有凝聚、整合、同化、規范社會群體行為和心理的功能。“村改居”社區治理的最終目標是塑造現代生活共同體, 建設成熟的城市社區。因此在“村改居”社區中要努力培育社區資本。一是培養居民參與意識, 提高居民社區事務參與程度的主要措施是積極開展多形式、多渠道的社區活動, 使社區管理目標成為社區居民共同的關注點, 積極鼓勵居民討論并形成共同的生活理念與方式, 逐步建立起社區居民共同的認同感和歸屬感。二是積極培育和發展社區社會組織, 社區社會組織具有組織引領、協調整合、示范帶動功能, 在規范居民行為、擴大公眾參與、提供公共服務等方面有積極作用, 是推動居民參與和社區自治的重要力量。三是重塑具有共識性的社區文化, 社區文化的形成與發展能夠極大地提升社區居民的凝聚力和營造社區居民的歸屬感, 同時也可以增強居民的社區意識, 維系社區居民日常的人際交往關系, 促進居民更快更好的融入到社區治理之中, 使社區由單一的居住場所轉變為具有生活意義的復合共同體15。

(四) 推動公共服務均等供給

公共服務均等化是“在一個國家內, 處于不同地區的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務”16。“村改居”社區由農村社區轉化而來, 城鄉二元結構的轉換是城市化的本質和難點所在, 尤其是在公共服務供給方面, 要實現城市公共服務向“村改居”社區延伸, 使得邊緣群體享有與城市居民平等的社會福利和基本公共服務項目, 逐步實現城鄉公共服務均等化、一體化的局面。推動公共服務的均等供給, 首先, 要實現城鄉公共基礎設施一體化, 改善居民生產生活的條件, 推動“大市政”的廣泛覆蓋, 如在“村改居”社區逐步完善公共交通、通信網絡、水電氣暖等基礎服務的建設。其次, “村改居”以后, 農民身份變為市民身份, 要推動城鄉社保制度的有效銜接和轉換, 實現醫保、養老保險及教育的基本統籌, 解除“村改居”社區居民的后顧之憂。再次, “村改居”社區的公共服務應該面向全體的社區居民, 包括眾多的外來務工人員, 雖然解決進城務工人員及其家屬的市民待遇還需要城市化和城鄉一體化發展的一系列配套政策。在這一問題尚未得到根本解決之前, 把他們作為社區居民列入社區管理和公共服務的范圍則是可行的、積極的, 有利于他們的社區認同和融入, 實現多元主體參與的共建共享。

作者簡介： 顧永紅 (1979—) , 女, 湖北仙桃人, 華中師范大學社會發展與社會政策研究中心講師, 博士, 主要從事社區治理、農村社會保障研究;; 向德平 (1964—) , 男, 湖北仙桃人, 華中師范大學社會發展與社會政策研究中心教授, 博士, 博士生導師, 主要從事社區治理、貧困問題研究;; 胡振光 (1986—) , 男, 山東臨沭人, 華中師范大學社會發展與社會政策研究中心博士研究生, 主要從事社會發展與社會政策研究。;

基金： 教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國城市老年人居家養老服務的需求與保障策略研究” (13YJC840011); 第52批博士后基金面上資助項目“農民養老風險評估與保障方式融合研究” (2012M521439); 湖北省社會發展與社會政策研究中心項目“城市基層社會管理路徑探索” (201311);