樊杰（中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院副院長(zhǎng)，研究員）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)應(yīng)該高度重視的方面

區(qū)域協(xié)同是任何層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃都必須高度重視的一個(gè)主要內(nèi)容。對(duì)于一個(gè)區(qū)域而言，在確定功能定位、流空間部署、區(qū)域性重大任務(wù)時(shí)，都必須從區(qū)域聯(lián)系和區(qū)域間相互作用的角度進(jìn)行分析并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于一個(gè)城市而言，從城鎮(zhèn)體系中特別是同密切相關(guān)的“城市——區(qū)域”、“城市——鄉(xiāng)村”、“城市——城市”等協(xié)同角度的理解，對(duì)城市發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、把握方向具有重要意義。隨著區(qū)域系統(tǒng)的開(kāi)放，區(qū)域之間的依賴(lài)性加大，區(qū)域一體化進(jìn)程也在加快，而且，區(qū)域間協(xié)同的載體越來(lái)越多樣、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)也越來(lái)越復(fù)雜、協(xié)同機(jī)制也越來(lái)越多樣，無(wú)論是開(kāi)展以需求與協(xié)同為重點(diǎn)的區(qū)域一體化的規(guī)劃、或是就一個(gè)區(qū)域一個(gè)城市進(jìn)行規(guī)劃必須考慮區(qū)域協(xié)同發(fā)展的作用、或是對(duì)一個(gè)區(qū)域整體規(guī)劃時(shí)應(yīng)該納入對(duì)區(qū)域內(nèi)部各子區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展內(nèi)容等，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)土空間規(guī)劃必不可少的組成部分，而受載體和機(jī)制復(fù)雜多樣化的影響，認(rèn)知區(qū)域協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃方法也將趨于多樣、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的機(jī)制也將變得越來(lái)越復(fù)雜。

因此，把握區(qū)域協(xié)同發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵和本質(zhì)，對(duì)于把握區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本規(guī)律和走向、創(chuàng)新規(guī)劃應(yīng)對(duì)的新方法和新機(jī)制，具有重要意義。特別是我國(guó)處于一個(gè)發(fā)展的主要轉(zhuǎn)型期，從發(fā)展理念和指導(dǎo)思想上突出以人的發(fā)展為核心，發(fā)展的要求突出科學(xué)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展背景轉(zhuǎn)向生態(tài)文明，等等，對(duì)未來(lái)特別是2050 年之前我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)和重大問(wèn)題的認(rèn)知，就成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃科學(xué)化的必備基礎(chǔ)。

聚焦國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前置條件有兩點(diǎn)，一是，每個(gè)區(qū)域要正確認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握在全國(guó)甚至在全球發(fā)展格局中的定位，定位就是區(qū)域發(fā)展特色所在、是優(yōu)勢(shì)所在、是競(jìng)爭(zhēng)力所在，也必然是確保區(qū)域持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。這是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提和關(guān)鍵，區(qū)域協(xié)同發(fā)展一定是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同繁榮的發(fā)展。這就要求我國(guó)各個(gè)區(qū)域都應(yīng)該按照主體功能定位，按照生活空間宜居、生產(chǎn)空間集約、生態(tài)空間秀美的要求，確定發(fā)展目標(biāo)和路徑。二是也必須看到，由于不同區(qū)域在美麗中國(guó)建設(shè)中的功能定位不同，有的區(qū)域更多是履行生態(tài)安全屏障功能，有的區(qū)域則以生產(chǎn)糧食為主，有的區(qū)域則按照自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律成為人口和經(jīng)濟(jì)集聚的區(qū)域，這樣就導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)收益上存在巨大差異，往往生態(tài)保護(hù)越重要的地方、提供商品糧比重越高的地方，就越窮。這就需要進(jìn)行體制機(jī)制改革，通過(guò)落實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的系列制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)收益，通過(guò)糧食產(chǎn)品補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)收益，通過(guò)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品間的利益調(diào)整機(jī)制，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)收益，還需要通過(guò)基本公共服務(wù)均等化托底。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，一定是區(qū)域共同繁榮，破解區(qū)域發(fā)展不均衡和不充分的矛盾。我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展最突出的表現(xiàn)，在全國(guó)尺度上是我國(guó)正在經(jīng)歷著沿海和內(nèi)陸發(fā)展不均衡、向南方與北方發(fā)展不均衡的轉(zhuǎn)變，沿海和內(nèi)陸、南方和北方的發(fā)展不平衡是區(qū)域協(xié)同發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)老問(wèn)題與新問(wèn)題疊加的綜合表現(xiàn)。東北地區(qū)、西北地區(qū)的發(fā)展相對(duì)比我國(guó)西南地區(qū)、東南地區(qū)發(fā)展緩慢，而西南的云貴川、以及位于東南半壁的福建等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，成為區(qū)域發(fā)展不均衡出現(xiàn)新特點(diǎn)的主要原因。解決東北和西北發(fā)展、準(zhǔn)確地說(shuō)是蒙藏和西北地區(qū)形成的中國(guó)西北半壁——可稱(chēng)為大西北的發(fā)展，應(yīng)該在人口有序流動(dòng)減輕大西北資源環(huán)境超載的同時(shí)，在新時(shí)代的大背景下有大思路和合理科學(xué)的發(fā)展模式，才能把西部大開(kāi)發(fā)的偉大事業(yè)推向一個(gè)新階段，徹底解決我國(guó)區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題。大西北步入發(fā)展新時(shí)代的優(yōu)勢(shì)依然是自然資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，包括已經(jīng)形成的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地的有序綠色開(kāi)發(fā)、特殊生物資源和農(nóng)副產(chǎn)品資源的深加工利用、可再生能源的開(kāi)發(fā)以及基于能源優(yōu)勢(shì)形成的高耗能產(chǎn)業(yè)體系、獨(dú)特的自然生態(tài)和人文社會(huì)風(fēng)光提供的游憩目的地等。在交通基礎(chǔ)設(shè)施改變、一帶一路的實(shí)施大格局、信息化智慧化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的支撐下，這種發(fā)展成為可能的現(xiàn)實(shí)。大西北發(fā)展的最大短板是科技創(chuàng)新能力，而且創(chuàng)新能力同東南半壁的差距不斷擴(kuò)大，較經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距程度擴(kuò)大的更為嚴(yán)重。所以，破解科技創(chuàng)新短板難題、是新時(shí)代大西北發(fā)展的關(guān)鍵。

我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題，依然是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題。在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，我們走過(guò)兩個(gè)彎路，當(dāng)然也是發(fā)展階段性規(guī)律使然。一個(gè)彎路是早期割裂城鄉(xiāng)關(guān)系，突出城市發(fā)展和城市化進(jìn)程，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城市反哺鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)制非常薄弱，城市輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的能力一直難以壯大。另一個(gè)彎路是近期在突出城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中又再搞城鄉(xiāng)一樣化，既不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的空間載體需求，又抹殺了鄉(xiāng)村在整個(gè)居民點(diǎn)體系中的價(jià)值，最終將不適應(yīng)人類(lèi)在人居空間需求方面的發(fā)展規(guī)律。從人口流動(dòng)上，早期突出單項(xiàng)的人口從鄉(xiāng)村向城市的流動(dòng)，后期又出現(xiàn)無(wú)序的城市人口在鄉(xiāng)村占據(jù)第二生活空的問(wèn)題。未來(lái)，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系一定是在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩股力量共同作用下的科學(xué)合理的協(xié)同過(guò)程，一定是具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。從人口流動(dòng)上，城鄉(xiāng)必須是雙向合理的流動(dòng)，城與鄉(xiāng)才能夠在人口流動(dòng)中雙雙獲得活力，這就要求建立城市能夠留出鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口的機(jī)制，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新城市人口轉(zhuǎn)移下鄉(xiāng)的制度保障。從居民點(diǎn)特色上，城鄉(xiāng)必須是各具文化特質(zhì)，各具自然生態(tài)特點(diǎn)、各具社會(huì)形態(tài)、建筑風(fēng)格和規(guī)劃品質(zhì)、以及與各自人口構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)特質(zhì)相適應(yīng)的居民點(diǎn)。從均衡發(fā)展上，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，特別是鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平方面不拖鄉(xiāng)村人均環(huán)境和人民生活福祉的后腿。總之，未來(lái)中國(guó)新型城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)格局是各具特色、但滿(mǎn)足人的居住生活和事業(yè)發(fā)展的綜合價(jià)值是相等的空間格局。城市讓人的生活更美好，鄉(xiāng)村也一樣讓人的生活更美好。

本文為《城市規(guī)劃學(xué)刊》原創(chuàng)文章 

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