獅子吼系列之二

《國有土地使用權出讓合同是行政合同》

本公眾號“獻林交叉訴訟研究站”專注民事與刑事、行政訴訟交叉研究。獅子吼，佛教名詞，是佛講法之譬喻，形容佛講法如獅子威服眾獸一般，能調伏一切眾生（包括外道）。我明白，我的文章不可能如佛法，沒有獅子吼般的威力。我愿意做愚公，惟愿大眾得自由，國家更強大。因此，將類似主題的文章歸入獅子吼系列。

是為記。

我們先厘清民事合同與行政合同的概念：

（1）民事合同：依據《民法典》，合同（民事合同）是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議；依據《合同法》，合同（民事合同）是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。

（2）行政合同，也叫行政契約，指行政機關為達到維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。在行政合同之中，行政主體并非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關于民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優益權。

對于國有土地使用權出讓合同的法律性質，有人認為，國家是土地所有權人，通過土地行政管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同，將所有權中的使用權讓渡給土地使用人，從事的是民事活動，其身份是民事主體，二者之間不是行政主體與相對人的關系，因此，國有土地使用權出讓合同是民事合同。也有人認為，國有土地使用權出讓合同屬于行政合同。后者的意見，是獻林同意的觀點，同時，我認為，國有土地使用權出讓合同應該由行政法律調整，納入行政訴訟受案范圍。

理由如下：

《最高人民法院行政審判庭關于拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答復》（最高人民法院【2010】行他字第191號）:

山東省高級人民法院：

你院魯高法函〔2010〕17號《關于國有土地使用權拍賣后土地管理部門與競得人簽署的成交確認書行為的性質問題的請示》收悉。經研究，答復如下：

土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

此復。

二〇一〇年十二月二十一日

承辦法院：中華人民共和國最高人民法院

案號：（2020）最高法行申11753號行政裁定書

合議庭成員：梁鳳云、張艷、楊迪

裁判日期：二〇二一年一月十四日

再審申請人遼寧省葫蘆島市自然資源局（以下簡稱葫蘆島市資源局）因葫蘆島鴻億房地產開發有限公司（以下簡稱鴻億公司）訴其與遼寧省葫蘆島市龍崗區人民政府（以下簡稱龍崗區政府）土地出讓行政協議一案，不服遼寧省高級人民法院（2019）遼行終1050號行政判決，向最高人民法院申請再審。

葫蘆島市資源局申請再審，請求：撤銷一、二審判決，依法改判。主要事實理由之一：本案應為民事案件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

最高人民法院認為：爭議焦點之一：本案是否屬于行政訴訟的受案范圍問題？依據《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等規定，國有土地使用權出讓合同屬于行政協議。從簽訂主體看，簽訂國有土地使用權出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協議是為了實現公共利益或者國家對有限的土地資源合理、有效利用的管理目標；從雙方權利義務關系看，此類協議與行政機關履行行政職責或者完成行政管理任務密切相關，行政機關在協議的簽訂和履行中享有基于社會公共利益或者法定事由單方收回土地等權利。原審法院認定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的編號2011-50《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱案涉合同）是行政協議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規定。

本省各級人民法院：

關于房屋征遷糾紛等案件受理問題，司法實踐中存在認識上的分歧。省高院經研究，明確如下：

一、關于國有土地上房屋征遷糾紛，2011 年 1 月 21 日《國有土地上房屋征收與補償條例》實施前簽訂的房屋拆遷補償協議為民事協議，由此發生的糾紛作為民事案件受理；2011 年 1 月 21日《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后簽訂的房屋征遷補償協議（除此前已頒發房屋拆遷許可證且在有效期內未完成拆遷的外），屬行政協議，由此發生的糾紛作為行政案件受理。 

二、集體土地上房屋征遷協議及國有土地使用權出讓合同屬于行政協議，由此發生的糾紛作為行政案件受理。請各地結合實際貫徹執行。實踐中如遇到新情況、新問題，請及時與省高院立案庭、民一庭、行政一庭、行政二庭聯系。

國有土地使用權出讓合同是一種比較典型的行政合同。行政機關代表國家與相對人簽訂的將國有土地使用權在一定期限內出讓給相對人，相對人支付出讓金并按合同的規定開發利用國有土地的合同。

這是一種管理和特許使用國有土地使用權行為的方式，行政機關依法履行國有土地行政職能，實現國有土地合理高效使用的有效途徑，依據行政管理法規，在協商的基礎上訂立的明確政府和使用者之間權利、義務關系的協議。

簽訂國有土地使用權出讓合同是一種行政管理手段，但是，并不能因為簽訂的是合同，就將其等同于民事合同。因此，不能錯誤地把國有土地使用權出讓合同當做民事合同，把國有土地使用權當做商品房或者二手房，認為土地使用人支付了土地出讓金，就可以隨意開發、利用土地，可以隨意轉讓。土地行政管理部門有權依據合同，對土地使用人開發、利用土地活動以及轉讓行為進行監督與管理，有權進行糾正，處罰，或者無償收回土地使用權。未經審批程序，未取得土地出讓人的同意，土地使用人不得隨意轉讓土地使用權。