黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，健全城鄉基層治理體系，推動社會治理和服務重心向基層下移”。城鄉社區是基層社會治理的基本單元，是國家治理體系和治理能力現代化的微觀基礎。對城鄉社區治理績效進行科學、有效的評估，有助于進一步掌握社區治理現狀，查找薄弱環節和不足，具有重要的理論和現實意義。

受“新公共管理”和“新公共服務”兩大思潮的影響，國內外學者對治理績效評估的研究存在“以政府為中心”和“以公眾為中心”兩大不同的研究視角。“以政府為中心”的評估更加關注政府的投入和產出以及效率等，通常采用客觀指標。國外研究成果主要包括“3E”模型和“IOO”(Inputs,Outputs&Outcomes）模型。俞可平（2008）從公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務、廉政等12個維度的指標來構建中國治理評估框架；包國憲等（2008）從法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續性等7個維度來評估中國公共治理績效；何增科（2008）從參與性、透明性、法治、公平、責任性、回應性、效能、廉潔、和諧、合法性等維度構建了中國公共治理評估指標體系；胡稅根和陳彪（2008）從輸入、過程、輸出、結果4個環節入手，提出了治理評估的13個維度；俞可平（2012）提出了一個包含人類發展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全和社會參與等6個基本維度的中國社會治理評估指標體系；王素俠等（2016）從持續性、安全性、經濟性、效率性、公平性等維度，構建了社區治理績效評估指標體系；賈西津等（2008）從公民權利、公共服務、治理方式等維度出發，構建了公共治理指數。而“以公眾為中心”的評估更加關注公眾的主觀感知和滿意度，通常采用主觀指標，例如，“SERVQUAL”服務質量分析框架和顧客滿意度指數（ACSI）、吳建平（2017)等研究成果。由于社會結構、社會發展情況差異，國內外學者對治理評估的研究視角不同，國外相關研究主要集中于公眾參與社會治理的有效性和社會治理能力定性評估兩大方面（Cuthill&John,2005;Hardina,2004;Anthony,2014)。關于社區治理績效的影響因素，羅伯特·帕特南（2001）研究發現，社會資本的數量和質量對社會的健康和公民的福祉產生很大影響，進而對社區治理績效產生影響。胡榮（2001）、鄧念國（2013）考察了不同類型社會資本對社區治理績效的實際影響效應。除了社會資本之外，社區治理模式及其創新對社區治理績效的影響也受到國內學者普遍關注。同時，居民個體特征（對社區治理了解程度、收入等）和其他外在變量（如社區經濟基礎）也會影響社區治理績效。然而這些研究存在一些局限性。首先，在研究對象和方法上，國內外研究主要聚焦于居民個體層面的社會治理績效，而對社區層面的治理績效研究很少，且采用案例分析等定性研究方法較多。其次，評估指標不大合理。由于既有研究大多缺乏對社區治理績效概念的深入辨析及界定，缺失對指標體系的科學、合理篩選，因而構建的評估指標體系不能有效測評社區治理績效的實際狀況。

鑒于此，筆者通過對社區治理績效概念的辨析，構建了基于社區治理體系和社區治理能力的社區治理績效評估指標體系，并立足于大規模社會調查數據，實證分析我國城鄉社區治理績效現狀。本研究的創新點在于：一方面，構建了社區層面的治理績效評估指標體系，而既有研究大多集中于社區居民層面的治理績效評估；另一方面，采用了CGSS2015大規模調查數據，將全國28個省、自治區、直轄市納入研究范疇，彌補了以往個案研究的不足。

基于國內外文獻梳理，筆者提出社區治理績效就是社區公共利益實現的程度和總體效果。社區治理績效分析借鑒以政府為中心和以公眾為中心兩種研究視角，從客觀、主觀指標兩方面著手，分析社區治理體系和社區治理能力兩個維度的現實表現。其中“社區治理體系”主要是指居民自治、社區共治目標的實現程度；“社區治理能力”主要包括社區治理法治化水平，社區幸福感、安全感和公共服務滿意度等指標。具體而言，筆者所研究的社區治理績效是由居民個體參與社區活動、對社區服務與管理評價等特征聚合而成的社區整體特征，在數值上體現為居民個體特征數值的算術平均值。

（一）評估對象

為選取能反映我國城鄉社區治理績效整體情況的代表性樣本作為評估對象，筆者選取了中國綜合社會調查（Chinese General Social Survey，簡稱CGSS）最新公布的2015年全國調查數據庫作為評估對象。CGSS是由中國人民大學中國調查與數據中心負責執行，自2003年開始，每年1次，采用多階分層隨機抽樣的辦法，對中國大陸各省市自治區10 000多戶家庭進行連續性橫截面調查。2015年CGSS項目調查覆蓋全國的28個省、自治區、直轄市（除香港、澳門、臺灣、海南、新疆、西藏之外）的478個村居，在每個居委會或村委會調查23個左右的家庭，每個抽取的家庭，隨機抽取1人進行訪問，公開的數據中一共包括10 968個樣本。經過數據清理檢驗、剔除缺失值，共獲得有效分析樣本3 240個，其中東部地區樣本1 283個，中部地區樣本1 107個，西部地區樣本850個，覆蓋28個省、自治區、直轄市的134個區縣單位和478個村居社區單位（其中，東部地區社區189個，中部地區社區163個，西部地區社區126個），研究樣本具有較好的代表性。因此，這478個社區是筆者的研究對象。

（二）社區治理績效評估指標設計

社區治理績效評估是一個系統性工作，合理的指標設計是評估結果有效的重要基礎。根據前文提出的社區治理績效內涵和社區治理績效綜合評估指標體系的科學性、系統性、層次性、完備性、可操作性等原則，主要從宏觀社會秩序、中觀人際關系和微觀居民福祉三個維度來構建社區治理績效綜合評估指標體系，其中，包含治理法治化水平、居民政治參與、鄰里關系、社交程度、居民信任感、公平感、幸福感、安全感、公共服務滿意度等9個二級指標及其細分的20個三級具體測量指標，對社區治理績效進行測量。筆者對CGSS2015中原有指標賦值按正向化（即李克特量表數值按有利方向由小到大）重新賦值，初步構建的社區治理績效綜合評估指標體系具體見表1。

一是宏觀層面的社會秩序。社會秩序是社區治理的重要目標。黨的十九大報告指出，要“加強和創新社會治理，形成良好的社會秩序”。我們主要從治理法治化水平、居民政治參與等2個指標來測量社會秩序。其中，治理法治化水平指標包含環境污染治理依法辦事水平、城市建設治理依法辦事水平、道路交通治理依法辦事水平、社會治安治理依法辦事水平、食品安全治理依法辦事水平、市場秩序治理依法辦事水平等6個指標測量問題，對應的是CGSS2015中的問題F13“您認為在以下各個方面的社會治理工作中，依法辦事的水平如何”。居民政治參與指標主要通過兩個測量指標來反映。一是CGSS2015中的問題A44“上次居委會選舉/村委會選舉，您是否參加了投票”。以往關于村居委選舉參與的研究是分開進行的。筆者考慮到城鄉社會結構、經濟文化、居民教育水平、參與意識等方面的差異，將村居委選舉置于相同的背景下進行比較研究，這樣有助于探求村居委選舉共同規律、整體推進我國基層民主建設。因此，筆者將“參加村居委投票選舉”作為“居民政治參與”的衡量指標。二是CGSS2015中的問題A45“是否為工會會員”。工會是維護職工參政議政民主渠道的重要載體，成為工會會員是居民政治參與的重要方式。因此，筆者將“是否為工會會員”作為“居民政治參與”的另一個測量指標。

二是中觀層面的人際關系。社區治理的一個重要功能作用是協調解決社會矛盾和沖突，讓不同群體利益達成一種相對平衡，而人際關系是不同群體之間關系協調的一個重要手段。因此，人際關系也就成為社區治理績效在中觀層面的反映。筆者主要選取了鄰里關系、社交程度2個衡量指標來測量人際關系。其中，“鄰里關系”通過兩個測量指標來反映。一是CGSS2015中的問題A31a“請問您與鄰居進行社交娛樂活動（如互相串門、一起看電視、吃飯、打牌等）的頻繁程度如何”。二是CGSS2015中的問題A31-1“在過去一年中，是否經常在空閑時間串門”。“社交程度”指標通過CGSS2015中的問題B12“您和街坊/同村其他居民互相之間的熟悉程度是怎樣的”來測量。

三是微觀層面的居民福祉。社區治理的最終目的是改進居民個人福祉。黨的十九大報告也指出：“加強和創新社會治理，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”因此，筆者對社區治理績效在微觀層面的測量，直接從居民個體對社區各方面的主觀滿意度入手，主要選取了社區居民信任感、公平感、幸福感、安全感、公共服務滿意度等5個指標。其中，“居民信任感”指標通過兩個測量指標來反映。一是CGSS2015中的問題A33“總的來說，您同不同意在這個社會上，絕大多數人都是可以信任的”。二是CGSS2015中的問題A34“是否同意在這個社會上，一不小心，別人就會想辦法占便宜”。“居民公平感”指標對應的是CGSS2015中的問題A35“總的來說，您認為當今的社會公不公平”。“居民幸福感”指標對應的是CGSS2015中的問題A36“總的來說，您覺得您的生活是否幸福”。“居民安全感”指標對應的是CGSS2015中的問題F27“從治安角度考慮，您所在的社區安全不安全”。“公共服務滿意度”指標包含“對公共服務資源充足程度的滿意度、對公共服務資源分布均衡程度的滿意度、對公共服務獲取便利程度的滿意度、對公共服務普惠性程度的滿意度”等4個指標測量問題，對應的是CGSS2015中的問題B17“綜合考慮各個方面，您對中國目前公共服務總體上在各個方面的滿意程度如何”。

表1 社區治理績效綜合評估初步指標體系

（三）指標篩選與權重確定

在社區治理績效評估體系的理論設計完成后，就需要對指標進行篩選，指標篩選通常分為以下步驟：隸屬度分析、相關性分析、指標的信度和效度分析、指標鑒別力分析、確定各項指標的權重（倪星，2007）。

1.隸屬度分析

元素屬于某個集合的程度稱之為隸屬度。所謂隸屬度分析是指根據已有的指標體系設計調查問卷，向相關對象征詢意見，根據問卷調查結果進行指標的隸屬度分析，刪除隸屬度低的指標，保留關鍵、有效的指標。筆者將社區治理績效評估指標體系{X}視為一個模糊集合，把每個評估指標視為一個元素，對每個評估指標進行隸屬度分析。假設在第i個評估指標Xi上，專家選擇總次數為Mi，則總共有Mi位專家認為Xi是評估社區治理績效的最理想指標，那么該評估指標的隸屬度為：Ri=Mi/T(T為反饋的專家總數），如果Ri值很大，表明該指標在很大程度上屬于模糊集合，即評估指標X＿i在評估指標體系中很重要，可以保留下來進入第二輪評估指標體系；反之，該評估指標則必須刪除（范柏乃，2007）。

由于時間和技術限制，本研究采用較為簡便的指標等級分析方法——李克特量表法，分別將每項指標分為非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要5個等級，然后設計相應的調查問卷。在全國選擇了60位專家進行問卷調查，這些專家包括在高校、科研機構專家，也包括在具體從事社區治理的基層街道、鄉鎮工作人員，最終回收有效問卷58份。根據Ri=Mi/58計算出社區治理績效評估指標體系中所有指標的隸屬度，將隸屬度低于0.52通過計算，專家臨界值M為30，根據R=30/58計算出專家臨界值對應的臨界隸屬度值為0.52。'>2的3個具體評估指標（是否為工會會員；在過去一年中，是否經常在空閑時間串門；是否同意在這個社會上，一不小心，別人就會想辦法占便宜）刪除后保留了其中的17個評估指標，構成了社區治理績效評估指標體系。

2.相關性分析

所謂相關性分析是指對剩余的指標進行相關性分析。根據已有的統計數據，對相關度較高的兩項指標，刪除其中一項，避免重復計算。根據SPSS24.0對各指標之間的相關系數進行測算，各指標之間的person系數均不顯著。因此，保留17個指標。

3.指標的信度和效度分析

對指標的信度與效度進行分析，主要是為了保證其可靠性與有效性。根據SPSS24.0軟件分析結果，各指標數據的Cronbach的Alpha系數為0.853,KMO值為0.832，說明指標信度與效度較高，保留17個指標。

4.指標鑒別力分析

指標的鑒別力分析是為了保證最后篩選出的指標能夠有效地反映政府相關部門的實際工作狀況。筆者用各指標值分布的離散系數CVi來度量指標的鑒別力，當某指標的離散系數小于該指標的臨界閾值時刪除該指標（CVi一般取5%）。

其中，Xij為指標i的第j個指標值，為指標i指標值的均值。

筆者根據SPSS24.0軟件的分析結果，各指標值的離散系數均大于指標的臨界閾值。因此，保留17個指標。

5.確定各項指標的權重

表1社區治理績效評估指標體系中除了“居民政治參與”和“鄰里關系”指標，所有三級指標、二級指標值均與一級指標正相關，即三級指標、二級指標數值越高反映該項目的水平越高，各指標的目標值均為常數值。對于各三級指標、二級指標的權重，筆者采用層次分析法將社區治理績效劃分為社會秩序、社會關系、居民福祉等3項一級指標，再把一級指標細分為9項二級指標和17項三級指標，運用層次分析法（AHP）確定各指標的權重，采用線性加權和法來進行多指標的綜合評價，進而對社區治理績效進行評價。'>3(AHP）軟件yaahp11.2來計算確定，具體見表2。

各個一級指標的評分值根據下列公式計算：

其中，Pik(k=1,2,3是一級指標個數）為i社區社會秩序、社會關系和居民福祉三個一級指標的評分值；nk為一級指標k下屬的二級指標個數；Wij為二級指標j的權重。

采用下列公式計算i社區的社區治理績效：

其中，Pi為i社區的社區治理績效；Wk為一級指標k的權重。

表2 社區治理績效評估指標的權重

（一）社區治理績效的描述性統計分析

根據上述確定的指標體系權重，筆者采用CGSS2015中的數據，根據居民個體數據計算出治理績效評價數據，然后采用算術平均數來衡量社區治理績效，對478個樣本社區的治理績效進行定量實證評估。根據SPSS24.0分析結果，樣本社區治理績效基本特征如下圖1。從圖中可以看出，樣本的社區治理績效指標得分主要集中在3.07—3.37，接近于正態分布情況。

圖1 社區治理績效的分布情況

根據SPSS24.0分析結果，461個有效樣本社區的治理績效平均值為3.14。為了進一步分析不同區域、不同類型社區治理績效差異，筆者區分東中西部地區和城市、農村等不同樣本社區，對社區治理績效進行了描述性統計（見表3）。

表3 社區治理績效的分組描述性統計分析

從總體上來看，中部地區社區治理績效平均水平最高（均值為3.16），西部地區各社區之間治理績效差距最大（離散程度最高，標準差為0.33）。就不同省市而言，社區治理績效分值排名前十的省區市分別是天津、寧夏、安徽、貴州、內蒙古、福建、山東、北京、河北和湖北，且前十名省區市之間也不平衡（見圖2）。可以看出，社區治理績效與省區市的經濟發達程度等客觀條件并非正相關關系。處于中西部地區的省區市社區治理績效往往比東部發達地區還要高。天津市領銜直轄市和東部沿海地區，安徽領銜中部地區，寧夏領銜西部地區。但總體上，東部地區社區治理績效分值比中西部地區高，入圍前十名的省區市，東部地區占5個，中部地區占2個，西部地區占3個。分地區來看，東部、中部地區的社區治理績效平均值要高于全國平均水平（3.14）和西部地區，但西部地區的標準差較高于東部地區、中部地區和長三角地區，說明西部地區各社區的治理績效差異較大。而東部、中部地區社區治理績效相差不大，平均值都高于全國平均水平；但東部地區標準差較大，這說明東部地區各社區的治理績效差異比中部地區更大。分類型來看，城市和農村社區的治理績效平均值差別不大，農村社區的治理績效要略高于城市社區，但城市各社區的治理績效差異較大，農村各社區的治理績效差異較小。

圖2 社區治理績效分值排名前十的省區市 

（二）我國城鄉社區治理績效的比較分析

1.整體結果分析

為了更好地對社區治理績效進行分級分類研究，筆者設定了社區治理績效的評估標準（見表4）。根據表4的社區治理績效分級標準，樣本總體處于高績效水平（社區治理績效指標得分在績效“較高等級”占比58.6%），社區治理績效分值排名前十的省區市也處于高績效水平，社區治理績效平均水平較高（樣本總體平均值為3.14）。但城鄉社區治理績效分值在不同等級分布出現不平衡。

表4 社區治理績效的分級標準

注：按照樣本總體最大值3.83和最小值1.70，對后四個檔次區間進行平均分布。

從表3可以看出，總體上來說，有效樣本中農村社區治理績效分值比城市社區略高（3.14∶3.15），且從表4中第四、五行可以看出，不同治理績效等級的農村社區占比略高于城市社區。具體來說，處于“績效極低”等級的城市社區占城市社區總數為0，農村社區占比0.57%；處于“績效較低”等級的城市社區占比2.10%，農村社區占比0.57%；處于“績效一般”等級的城市社區占比7.69%，農村社區占比8.00%；處于“績效較高”等級的城市社區占比58.39%，農村社區占比58.86%；處于“績效極高”等級的城市社區占比31.82%，農村社區占比32.00%。

2.分指標結果分析

為了更進一步分析城鄉社區治理績效的“薄弱項”，筆者對城鄉社區治理績效的一級指標結構進行分析，參見表5和圖3。從圖表中可以看出，農村社區治理績效平均分值略高于城市社區和樣本總體水平，究其原因主要是，農村社區的社會秩序平均分值和人際關系平均分值高于城市社區和樣本總體。

就社會秩序來看，農村社區平均分值高于城市社區，主要原因是農村社區居民對社區治理法治化水平評估的平均分值高于城市社區。就人際關系來說，農村社區高于城市社區，主要原因是在農村社區“熟人社會”中，社會交往程度較為頻繁，鄰里關系較為融洽；而城市社區由于人口結構、職業結構的多元化，社會結構異質性不斷增強，逐漸演變為“個體化”、“原子化”社會。就居民福祉而言，農村社區低于城市社區，主要原因是農村社區居民的公平感、幸福感、安全感較城市居民而言更低，且其對公共服務滿意度也更低。

表5 城鄉社區治理績效各一級指標平均分值

圖3 城鄉社區治理績效一級指標平均分值 

為了有效衡量城鄉社區治理績效，筆者嘗試構建了社區治理績效評估指標體系，以CGSS2015數據庫中的461個有效樣本社區為評估樣本，系統評估城鄉社區治理績效，主要結論有以下兩點。

第一，總體上，城鄉社區治理績效處于較高等級，城鄉社區之間治理績效差距縮小。對461個有效樣本社區治理績效的實證評估結果表明，有56.49%的樣本處于“績效較高”等級，這說明近年來我國社會管理體制改革取得了一定成效，社會治理體系和能力現代化水平不斷提升。特別是在提升社區治理法治化、社會化、專業化、智能化水平，加強自治、共治、德治、法治“四治”一體化，有效預防和化解社會矛盾等方面不斷加強基層探索創新，顯著提升了人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。同時，在城鄉社區治理融合發展方面成效顯著。對樣本城鄉社區不同治理績效等級的分析表明，城鄉社區治理績效等級差距不大，在“績效一般”等級以上，農村社區占比超過城市社區。這說明近年來鄉村治理體系和治理能力在不斷健全和提升，村級治理效果顯現。

第二，城鄉社區治理績效在不同指標方面仍有一定差距。實證分析結果表明，農村社區治理績效中“社會秩序”、“人際關系”兩個指標結果好于城市社區，但“居民福祉”指標結果差于城市社區。這表明，進一步改善城市社區居民之間鄰里關系，提升農村居民對公共服務的滿意度以及公平感、幸福感，是下一步推進城鄉社區治理融合發展、實現城鄉社會治理一體化的重點任務和重要抓手。

根據以上研究結論，筆者就進一步推進城鄉社區治理融合發展，實現城鄉社會治理一體化發展提出以下兩點對策建議。

一是加強城市社區居民參與，增加社區公共空間，進而改善城市社區居民鄰里關系。由于城市社區人口結構、職業結構的多元化，社會結構異質性不斷增強，這對鄰里關系產生了不利影響。相關研究表明，無論社區異質性的程度高低，居民的社區參與程度越高，社區公共空間的組織化程度越高，居民之間的鄰里關系就越可能改善。因此，進一步調動城市社區居民社區參與的積極性和主動性，增加社區公共空間成為提升城市社區居民鄰里關系的重要抓手和載體。這就需要一方面探索形成與城市社區居民利益相關、受到普遍關注的社區公共議題，調動社區居民參與的積極性。通過自下而上的治理議題形成機制、議題解決機制和議題解決效果評估機制，讓社區居民參與討論形成、參與解決、參與評估社區治理議題，進而提高居民之間的交往互動頻率和程度，提升鄰里關系。另一方面，進一步增加社區公共空間，如社區公園、社區文體活動中心等，為社區居民社區參與、相互了解提供更多載體與平臺，這也有助于社區居民鄰里關系的改善與提升。

二是進一步增強農村地區公共服務資源的充足程度、分布均衡程度、獲取便利程度和普惠性程度，提升農村居民對公共服務供給的滿意度，進而提升其公平感、幸福感。公共服務與居民福祉密切相連，農村居民對公共服務的滿意度直接關系到其對社區治理的滿意度和主觀感受，關系到農村社區治理的成敗。在鄉村振興時代背景下，提升農村居民公共服務滿意度有助于加強和改進鄉村治理，進而為鄉村振興提供堅實保障，具有重要的戰略意義。因此，一方面需要在“增量”上進一步增加農村地區公共服務供給，增加公共服務普惠性程度和獲取便利程度，特別是滿足中西部地區農村居民在基本醫療衛生、基本教育、基本社會保障和公共就業服務等方面基本公共服務需求。另一方面，要進一步優化“存量”結構，根據農村居民需求結構的實際情況，合理分配公共服務資源，確保農村居民在不同領域、不同區域的需求得到有效滿足。當然，為了解決政府在提供公共服務方面的高成本壓力和“政府失靈”問題，可以通過政府購買社會組織服務的形式，提升公共服務供給的精準化、專業化水平，達到農村居民需求有效滿足和對公共服務滿意度提升的“雙贏”效果。