1. 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第732號(hào)）

第11條 土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)出讓方）與土地使用者簽訂。

 2. 《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》

第1條 行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。

第2條 公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議。

第28條 2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋。

 3. 《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋〔2020〕17號(hào)）

為正確審理國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，結(jié)合民事審判實(shí)踐，制定本解釋。

 4. 《民事案件案由規(guī)定》

第86項(xiàng) 建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛

（1）建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛

（2）建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛

 5. 《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》

第22條 目前《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》依然有效，該司法解釋將國(guó)有土地出讓合同糾紛作為民事案件受理，而行政訴訟法和相關(guān)行政訴訟的司法解釋尚未明確國(guó)有土地出讓合同屬于行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人選擇民事訴訟途徑解決爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

 6. 《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（〔2010〕行他字第191號(hào)）

土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

 7. 《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕第5號(hào)，已失效）

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，結(jié)合民事審判實(shí)踐，就審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律的問(wèn)題，制定本解釋。

【裁判要旨】國(guó)土部門(mén)與競(jìng)得人簽訂、履行土地出讓合同的行為，屬于其代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)人職能，通過(guò)出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的行為，符合民事法律行為特征，屬于民事訴訟管轄范圍。

【案例一】茂名市金墩房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、茂名市自然資源局建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛

【審理法院】廣東省高級(jí)人民法院

【案號(hào)】（2019）粵民終584號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】2010年11月29日，茂名市公共資源交易中心發(fā)出《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓公告》，金墩公司依公告規(guī)定參與案涉宗地拍賣(mài)出讓活動(dòng)。最終，金墩公司競(jìng)得案涉宗地，金墩公司與茂名市自然資源局簽訂《成交確認(rèn)書(shū)》。后因雙方在履行過(guò)程發(fā)生爭(zhēng)議，金墩公司提起民事訴訟，要求茂名市自然資源局按照合同約定的條件交付案涉宗地并賠償資金占用費(fèi)。

【裁判理由】關(guān)于本案是否屬于民事合同糾紛，應(yīng)否依約履行的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十七條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，故國(guó)家也是物權(quán)法意義上的所有權(quán)人。《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定土地使用權(quán)出讓合同糾紛屬于民事審判范疇，其第一條規(guī)定土地使用權(quán)出讓合同是指市、縣人民政府土地管理部門(mén)作為出讓方將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與受讓方，受讓方支付土地使用權(quán)出讓金的協(xié)議。《最高人民法院民事案件案由規(guī)定》也將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛作為民事案件案由規(guī)定。因此，國(guó)土部門(mén)與競(jìng)得人簽訂、履行出讓合同的行為，屬于其代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)人職能，通過(guò)出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的行為，符合自愿平等、等價(jià)有償?shù)拿袷路尚袨樘卣鳎瑧?yīng)受民法調(diào)整。

【裁判要旨】從國(guó)有土地使用權(quán)出讓的本質(zhì)來(lái)看，政府職能機(jī)關(guān)在履行土地使用權(quán)出讓行為時(shí)，是代表國(guó)家以土地所有權(quán)人的身份出現(xiàn)，其法律地位只是一個(gè)民事主體，與土地使用權(quán)受讓人的法律地位平等，土地使用權(quán)出讓合同的訂立也完全遵循平等、自愿、有償原則。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于民事合同，采用民事救濟(jì)途徑解決土地使用權(quán)出讓合同糾紛亦系該合同屬性的應(yīng)有之義。

【案例二】彩虹（佛山）平板顯示有限公司、佛山市順德區(qū)國(guó)土城建和水利局建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛

【審理法院】最高人民法院

【案號(hào)】（2018）最高法民申3167號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】2010年9月16日，佛山市國(guó)土資源局、佛山市順德區(qū)土地房產(chǎn)交易中心采用掛牌競(jìng)買(mǎi)方式出讓位于大良五沙工業(yè)園A區(qū)南-2-5宗地（宗地號(hào)：117141-205）的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。2010年10月13日，彩虹公司作為競(jìng)得人與佛山市順德區(qū)土地房產(chǎn)交易中心簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌成交確認(rèn)書(shū)》，確認(rèn)彩虹公司競(jìng)得上述宗地。2011年4月1日，順德國(guó)土局與彩虹公司簽訂《佛山市順德區(qū)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（合同編號(hào)：440606-2011-000785），約定順德國(guó)土局同意于2011年4月30日前由佛山市順德區(qū)大良街道土地發(fā)展中心將上述宗地平整和通路后交付給彩虹公司使用，合同項(xiàng)下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限為50年。2011年4月14日，五沙工業(yè)園服務(wù)中心完成上述宗地“五通一平”后，將宗地交付彩虹公司使用。2011年4月25日，彩虹公司取得上述宗地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證。

2014年1月9日，順德國(guó)土局向彩虹公司出具《閑置土地認(rèn)定書(shū)》，認(rèn)為案涉宗地存在已投資額未達(dá)約定總投資額25%（投資總額不包含地價(jià)）及未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿(mǎn)一年之情形，故認(rèn)定上述宗地為閑置土地，閑置原因?yàn)樽陨碓颍瑧?yīng)按照閑置土地處置辦法的有關(guān)規(guī)定處置。雙方履行《彩虹4.5代AMOLED生產(chǎn)線(xiàn)項(xiàng)目合作協(xié)議》也存在其他爭(zhēng)議，順德國(guó)土局遂提起民事訴訟，要求解除其與彩虹公司簽訂的《佛山市順德區(qū)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同書(shū)》。

【裁判理由】國(guó)有土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有權(quán)人身份，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)的出讓一般是由政府職能機(jī)關(guān)代表國(guó)家實(shí)施。表面上看，在出讓方和受讓方之間有一些行政管理的痕跡，但就本質(zhì)而言，政府職能機(jī)關(guān)在履行土地使用權(quán)出讓行為時(shí)，是代表國(guó)家以土地所有權(quán)人的身份出現(xiàn)，其法律地位只是一個(gè)民事主體，與土地使用權(quán)受讓人的法律地位平等，土地使用權(quán)出讓合同的訂立也完全遵循平等、自愿、有償原則，合同內(nèi)容也是當(dāng)事人真實(shí)意愿的表達(dá)。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十二章明確規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)為用益物權(quán)的一個(gè)種類(lèi)，其取得設(shè)立應(yīng)訂立建設(shè)用地出讓合同。《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條亦規(guī)定：“本解釋所稱(chēng)的土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門(mén)作為出讓方將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與受讓方，受讓方支付土地使用權(quán)出讓金的協(xié)議。”由此可見(jiàn)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)屬于民事合同，采用民事救濟(jì)途徑解決土地使用權(quán)出讓合同糾紛亦系該合同屬性的應(yīng)有之義。政府職能部門(mén)同時(shí)兼具對(duì)土地利用的監(jiān)督管理職權(quán)，是其具有雙重身份的具體體現(xiàn)，但不能就此認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同適用的規(guī)則就超越了民事法律規(guī)則的范疇。本案土地出讓合同除了對(duì)土地的交付及款項(xiàng)支付作出約定外，還專(zhuān)門(mén)就項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、固定資產(chǎn)總投資額、容積率等問(wèn)題作出明確限定，并約定了相應(yīng)的違約責(zé)任。由此可見(jiàn)，在案涉合同項(xiàng)下彩虹公司不僅需要支付土地出讓金，同時(shí)還應(yīng)履行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)等相應(yīng)義務(wù)。該土地開(kāi)發(fā)建設(shè)之義務(wù)與繳納土地出讓金，共同構(gòu)成彩虹公司取得案涉土地使用權(quán)所需支付的對(duì)價(jià)。該部分約定系雙方真實(shí)意思表示，并不違反法律規(guī)定，順德國(guó)土局有權(quán)依據(jù)該約定主張彩虹公司未履行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)義務(wù)時(shí)的違約責(zé)任。彩虹公司主張?jiān)摵贤婕巴恋爻鲎尳鹬獾膬?nèi)容屬于行政職責(zé)范疇，于法無(wú)據(jù)。至于順德國(guó)土局作出《土地閑置認(rèn)定書(shū)》的問(wèn)題，該行為不構(gòu)成順德國(guó)土局選擇以平等主體身份根據(jù)土地使用權(quán)出讓合同主張權(quán)利的障礙，更不影響本案作為民事糾紛受理的定性。

【裁判要旨】對(duì)于2015年5月1日前訂立的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，雙方履行該合同發(fā)生爭(zhēng)議的，按照合同訂立時(shí)有效的法律、法規(guī)，當(dāng)事人只能提起民事訴訟。

【案例三】趙麗娟與北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)撤銷(xiāo)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛

【審理法院】北京市第三中級(jí)人民法院

【案號(hào)】（2021）京03行終264號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】案涉《北京市國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》之附件二《補(bǔ)充協(xié)議》簽訂于2006年，原告趙麗娟認(rèn)為該《補(bǔ)充協(xié)議》違反法律審批程序，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)，故提起本案行政訴訟。

【裁判理由】本案中，上訴人向一審法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)被訴《補(bǔ)充協(xié)議》。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十八條規(guī)定，2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋。本案中，被訴《補(bǔ)充協(xié)議》簽訂于2013年5月6日，系對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的補(bǔ)充約定。而當(dāng)時(shí)生效的相關(guān)司法解釋《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛屬于民事訴訟受案范圍，因此一審法院認(rèn)為“趙麗娟針對(duì)《補(bǔ)充協(xié)議》提起本案撤銷(xiāo)之訴，不屬于行政訴訟的受案范圍，其起訴不符合法定起訴條件，依法應(yīng)予駁回”的認(rèn)定并無(wú)不當(dāng)，本院予以維持。

【裁判要旨】按照《民事案件案由規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛可作為民事案件審理。

【案例四】馬迭爾賓館、黑龍江省哈爾濱市自然資源和規(guī)劃局建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛

【審理法院】最高人民法院

【案號(hào)】（2020）最高法民申1138號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】1994年3月11日，市資源局給馬迭爾賓館出具的《哈爾濱市規(guī)劃土地管理局用地的批復(fù)》，將位于哈爾濱市道里區(qū)西七道街14-48號(hào)和西八道街7-35號(hào)地段5241平方米國(guó)有土地使用權(quán)出讓給馬迭爾賓館作為綜合樓建設(shè)使用，馬迭爾賓館應(yīng)繳納土地出讓金27422169.84元。該宗土地交付后，馬迭爾賓館僅在1994年、1996年分兩筆繳納150萬(wàn)元土地出讓金。經(jīng)協(xié)商，雙方于2001年11月9日簽訂《欠款合同書(shū)》，約定：馬迭爾賓館應(yīng)于2002年12月還清剩余土地出讓金25922169.84元；合同到期后，馬迭爾賓館如未能上繳所欠費(fèi)用造成違約，馬迭爾賓館應(yīng)按每日萬(wàn)分之二的標(biāo)準(zhǔn)向市資源局繳納滯納金。同日，馬迭爾賓館向市資源局出具《欠條》，確認(rèn)欠繳土地出讓金25922169.84元，承諾2002年12月還款。2004年9月8日，馬迭爾賓館又繳納30萬(wàn)元。至此馬迭爾賓館共計(jì)繳納180萬(wàn)元，尚欠土地出讓金25622169.84元。

2005年馬迭爾賓館向市政府報(bào)告申請(qǐng)調(diào)整案涉土地出讓價(jià)格，以土地出讓價(jià)格5232.24元/平方米虛高為由請(qǐng)求按照1993年當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)。2008年馬迭爾賓館向市資源局、市國(guó)資委請(qǐng)示報(bào)告上述請(qǐng)求。2015年12月7日，馬迭爾賓館向上級(jí)主管單位文旅集團(tuán)請(qǐng)示，請(qǐng)求協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)研究對(duì)馬迭爾大廈欠繳土地出讓金2592萬(wàn)元給予減免。2015年12月30日，市資源局在哈爾濱日?qǐng)?bào)上刊登《催繳土地出讓金通知書(shū)》向馬迭爾賓館催收欠繳的土地出讓金。此后，市資源局向哈爾濱市中級(jí)人民法院提起民事訴訟，要求馬迭爾賓館支付土地出讓金及滯納金。

【裁判理由】因國(guó)有土地使用權(quán)出讓產(chǎn)生的糾紛，在修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》于2015年5月1日施行前，司法實(shí)踐中一般均作為民事案件審理。即使在行政訴訟法修改后，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》依然有效，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛作為民事案件審理具有法律依據(jù)。此外，本院印發(fā)并于2001年1月1日起試行的《民事案件案由規(guī)定（試行）》明確規(guī)定了“土地使用權(quán)出讓合同糾紛”案由，2008年4月1日起施行的《民事案件案由規(guī)定》也明確規(guī)定了“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”案由，2011年《民事案件案由規(guī)定》修訂時(shí)對(duì)該案由予以保留。本案國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系成立于1994年，無(wú)論是按照合同成立時(shí)的法律規(guī)定和司法實(shí)踐，還是按照現(xiàn)行有效的司法解釋和操作規(guī)范，原審法院將本案糾紛作為民事案件受理，并無(wú)不當(dāng)。

【裁判要旨】從合同簽訂主體、合同雙方目的、雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系等層面分析，《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)為行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍。

【案例五】遼寧省葫蘆島市自然資源局、葫蘆島鴻億房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司資源行政管理：其他（資源）再審審查與審判監(jiān)督行政案件

【審理法院】最高人民法院

【案號(hào)】（2020）最高法行申11753號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】2011年6月30日，葫蘆島市資源局發(fā)布拍賣(mài)文件，決定以拍賣(mài)方式出讓六幅地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，同年7月發(fā)布拍賣(mài)文件（二）即《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)拍賣(mài)出讓須知》，須知明確了出讓的H-2地塊的位置、面積、用途、出讓年限、動(dòng)工及竣工期限。2011年7月25日舉行拍賣(mài)會(huì)，鴻億公司拍賣(mài)競(jìng)得2號(hào)地塊。2011年7月27日市資源局與鴻億公司簽訂編號(hào)2011-50《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。合同簽訂后，鴻億公司在2011-50出讓合同約定的360日內(nèi)，向龍港區(qū)財(cái)政局賬戶(hù)支付了全部土地出讓價(jià)款53952570元。但截止2016年8月31日，市資源局并沒(méi)有按照出讓合同第六條約定即在2011年7月27前將出讓宗地交付給鴻億公司。由于不能及時(shí)取得出讓土地，鴻億公司于2012年底、2013年、2014年、2016年分別向區(qū)政府、區(qū)住建局打了關(guān)于南山及躍進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目三期存在的問(wèn)題及退回土地的報(bào)告或者請(qǐng)示，請(qǐng)求解決征收問(wèn)題并提出退地。經(jīng)多次協(xié)商未果，鴻億公司于2018年5月提起行政訴訟。

【裁判理由】關(guān)于本案是否屬于行政訴訟的受案范圍問(wèn)題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議。從簽訂主體看，簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的一方是土地管理部門(mén)，系行政主體；從目的要素看，此類(lèi)協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者國(guó)家對(duì)有限的土地資源合理、有效利用的管理目標(biāo)；從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，此類(lèi)協(xié)議與行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)或者完成行政管理任務(wù)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中享有基于社會(huì)公共利益或者法定事由單方收回土地等權(quán)利。原審法院認(rèn)定，鴻億公司與葫蘆島市資源局于2011年7月簽訂的編號(hào)2011-50《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)案涉合同）是行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍，符合法律規(guī)定。

【裁判要旨】《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》與礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議的性質(zhì)一致，均屬于行政協(xié)議，當(dāng)事人可提起行政訴訟。

【案例六】陳造建、臺(tái)州市黃梁陳工藝有限公司行政監(jiān)察（監(jiān)察）案件

【審理法院】浙江省高級(jí)人民法院

【案號(hào)】（2020）浙行終1480號(hào)

【案情簡(jiǎn)介】原告陳造建等22人系仙居縣下各鎮(zhèn)黃梁陳村村民。2019年5月10日，仙居縣自然資源和規(guī)劃局決定以?huà)炫品绞匠鲎屛挥谙删涌h×鎮(zhèn)×村×副國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。原告臺(tái)州市黃梁陳工藝有限公司系競(jìng)買(mǎi)人之一。2019年6月17日，仙居縣自然資源和規(guī)劃局與競(jìng)得人仙居縣錦德祥工藝品廠簽訂了成交確認(rèn)書(shū)，并于2019年7月2日在仙居縣公共資源交易中心發(fā)布成交公告。2019年6月24日，仙居縣自然資源和規(guī)劃局與仙居縣錦德祥工藝品廠簽訂了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。2020年4月2日，原告陳造建等22人、臺(tái)州市黃梁陳工藝有限公司向被告仙居縣人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)成交確認(rèn)書(shū)。2020年4月9日，被告仙居縣人民政府作出臺(tái)仙政復(fù)〔2020〕17號(hào)行政復(fù)議告知書(shū)，告知原告不予受理。原告陳造建等22人以及臺(tái)州市黃梁陳工藝有限公司不服，提起本案行政訴訟。

【裁判理由】《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。第二條第（三）項(xiàng)明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議屬于行政協(xié)議。無(wú)論從《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，還是從土地的自然資源屬性，以及從行政協(xié)議的構(gòu)成要素和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)屬于行政協(xié)議。

一、對(duì)于簽訂日期早于2015年5月1日的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，原則上應(yīng)按照民事訴訟處理

《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的行、民之爭(zhēng)主要產(chǎn)生于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》[法釋?zhuān)?015）9號(hào)，2015年5月1日生效，現(xiàn)已失效]生效之后，該司法解釋首次建立了行政協(xié)議制度，但又沒(méi)有明確《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)于《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》是否屬于行政協(xié)議產(chǎn)生巨大爭(zhēng)議。

在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》生效之前，涉及國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定主要是《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》[法釋?zhuān)?005）5號(hào)，已失效]，該司法解釋明確其制定淵源為民事法律法規(guī)，也就是明確土地使用權(quán)出讓合同糾紛屬于民事審判范疇。此外，最高院于2008年2月4日發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》[法發(fā)（2008）11號(hào)，已失效]也將建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛列為民事案由。

最新有效的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》[法釋?zhuān)?019）17號(hào)]第28條對(duì)行政協(xié)議如何處理進(jìn)行階段性劃分：對(duì)于2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的規(guī)定；對(duì)于2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。因此，對(duì)于簽訂日期早于2015年5月1日的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，實(shí)踐中不應(yīng)再有爭(zhēng)議，即便《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)為行政協(xié)議，按照協(xié)議簽訂時(shí)有效的規(guī)定，該案仍應(yīng)當(dāng)按照民事案件處理。也即，不論《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)為行政還是民事協(xié)議，只要簽訂日期早于2015年5月1日，原則上均應(yīng)當(dāng)按照民事案件處理。以上觀點(diǎn)與趙麗娟與北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)撤銷(xiāo)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案件[（2021）京03行終264號(hào)，詳見(jiàn)案例3]的裁判觀點(diǎn)一致。

另外，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》[（2010）行他字第191號(hào)]明確：“土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該答復(fù)顯示最高院已對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》定性為行政協(xié)議，當(dāng)事人履行該合同發(fā)生爭(zhēng)議的，只能提起行政訴訟。但我們認(rèn)為，該答復(fù)意見(jiàn)僅明確簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為屬于具體行政行為，土地行政主管部門(mén)未按照招拍掛的結(jié)果與競(jìng)買(mǎi)人簽訂成交確認(rèn)書(shū)的，競(jìng)買(mǎi)人可以按照該答復(fù)意見(jiàn)提起行政訴訟，要求土地行政主管部門(mén)按照成交條件簽訂成交確認(rèn)書(shū)。但該答復(fù)意見(jiàn)并未涉及《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的性質(zhì)，也沒(méi)有涉及履行該合同發(fā)生爭(zhēng)議后法院的處理方式，因此，該答復(fù)意見(jiàn)與本文所討論的問(wèn)題關(guān)聯(lián)性不大。同樣，《最高人民法院關(guān)于土地管理部門(mén)出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣(mài)行為以及與之相關(guān)的拍賣(mài)公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》[（2009）行他字第55號(hào)]、《最高院關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)案件適用法律問(wèn)題的答復(fù)》[（2012）行他字第10號(hào)]也屬于類(lèi)似情況，并沒(méi)有改變2015年5月1日前法院關(guān)于《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》屬于民事合同這一基本的定性。

二、對(duì)于簽訂日期晚于2015年5月1日的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇，當(dāng)事人既可選擇提起民事訴訟，也可選擇提起行政訴訟

對(duì)于簽訂日期晚于2015年5月1日的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，按照《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》[法釋?zhuān)?020）17號(hào)] 《民事案件案由規(guī)定》[法（2020）347號(hào)]等司法解釋的規(guī)定，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》屬于民事合同，因履行合同發(fā)生糾紛應(yīng)當(dāng)按照民事案件處理。但《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》第22條又明確：“國(guó)有土地出讓合同屬于典型的行政協(xié)議，因?yàn)楹炗喰姓f(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。”最高院在這一問(wèn)題上呈現(xiàn)相互沖突的兩種態(tài)度，導(dǎo)致各級(jí)法院在處理此類(lèi)案件時(shí)的裁判觀點(diǎn)差異巨大，出現(xiàn)同案不同判的情況。

雖然《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》第22條前半段表述十分強(qiáng)硬，認(rèn)為國(guó)有土地出讓合同相關(guān)糾紛應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決，但該條款后半段對(duì)此問(wèn)題又進(jìn)行了軟化處理，認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)注意的是，目前《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》依然有效，該司法解釋將國(guó)有土地出讓合同糾紛作為民事案件受理，而行政訴訟法和相關(guān)行政訴訟的司法解釋尚未明確國(guó)有土地出讓合同屬于行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人選擇民事訴訟途徑解決爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。”也即，該會(huì)議紀(jì)要同時(shí)明確法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇，當(dāng)事人也可提起民事訴訟。我們認(rèn)為該處理方式是比較妥當(dāng)?shù)模诹⒎八痉▽用嫖淳汀秶?guó)有土地使用權(quán)出讓合同》準(zhǔn)確定性的情況下，簡(jiǎn)單以《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》不屬于民事或行政訴訟受案范圍為由駁回當(dāng)事人的請(qǐng)求，將會(huì)平添當(dāng)事人維權(quán)成本。法院應(yīng)以當(dāng)事人為中心，不應(yīng)人為給當(dāng)事人維權(quán)制造障礙，尊重當(dāng)事人對(duì)維權(quán)路徑的選擇。

當(dāng)事人在對(duì)此類(lèi)糾紛提起訴訟前，應(yīng)注意審查合同簽訂時(shí)間，對(duì)簽訂時(shí)間早于2015年5月1日的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，謹(jǐn)慎選擇行政訴訟的方式解決爭(zhēng)議。對(duì)于2015年5月1日后簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，當(dāng)事人可從舉證責(zé)任等方面對(duì)行政、民事兩種維權(quán)路徑進(jìn)行評(píng)估，選擇有利于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑。同時(shí)，因行、民之爭(zhēng)在此類(lèi)案件中比較普遍，對(duì)方當(dāng)事人很有可能利用這個(gè)問(wèn)題拖延案件程序，當(dāng)事人在立案時(shí)應(yīng)對(duì)此進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，從法律規(guī)定、裁判案例等角度尋求充足的依據(jù)，并以合適的方式向法官呈現(xiàn)。